II OSK 1654/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 353/05 w sprawie ze skargi L. H. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2004 r. nr LXIII/587/04 w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Miasta Krakowa na rzecz L. H. kwotę 180 ( słownie: sto osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 27 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 353/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi L. H., stwierdził nieważność w § 30 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2004 r., Nr LXIII/587/04, w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż L. H. pismem z dnia 1 sierpnia 2002 r. wniosła zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ‚"Strzelnica" na Woli Justowskiej w Krakowie. Skarżąca podniosła, iż jako właścicielka działek nr [...] i nr [...], obręb [...], nie zgadza się na projektowaną zmianę intensywności zabudowy tych działek z M3U na M4. Wskazała, iż zmiana ta będzie ingerencją w jej plany inwestycyjne, obejmujące budowę apartamentów pod wynajem, oraz spowoduje kilkumilionowe straty finansowe. Dodała, iż będzie również rażącym przejściem działek o wysokiej intensywności zabudowy w małą. Nieuwzględnienie tego faktu spowoduje nieunikniony zgrzyt urbanistyczny, gdyż istniejące już budynki mieszkalne, granicząc bezpośrednio z domami jednorodzinnymi, stworzą wrażenie łaty wyjętej z kontekstu nadmiernej dominanty jednej tylko działki M3U w stosunku do otoczenia. Rada Miasta Krakowa w § 30 uchwały z dnia 20 października 2004 r., Nr LXlll/587/04, odrzuciła zarzut L. H. w części nie uwzględnionej uprzednio przez Zarząd Miasta Krakowa. W jej uzasadnieniu faktycznym zauważyła, iż zarzuty powinny być rozpatrywane w nawiązaniu do projektu planu, jego celów i założeń oraz całościowych rozwiązań. Wskazała, iż celem planu obszaru "Strzelnica" jest zapisanie dla tego terenu szczegółowych i precyzyjnych ustaleń, podyktowane m.in. koniecznością zapewnienia ładu przestrzennego w terenach mieszkaniowych Woli Justowskiej. Dodała, iż w związku z licznymi protestami dotyczącymi przekroczonej intensywności zabudowy w tym rejonie, projekt planu zmniejszył obszar zabudowy wielorodzinnej o symbolu M3U, ustalony w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, obowiązującym w trakcie składania zarzutu, ograniczając go do terenów już zainwestowanych. Rada wskazała jednocześnie, iż Zarząd Miasta Krakowa, uchwałą z dnia 9 września 2002 r., uwzględnił częściowo zarzut L. H. poprzez włączenie działek nr [...] i nr [...] do terenu mieszkalnictwa wielorodzinnego o obniżonej intensywności i symbolu 1M3. Jednoczesne wprowadzenie ograniczeń gabarytowych związane z położeniem terenu między istniejącymi budynkami jednorodzinnymi wpłynęło na brak uwzględnienia zarzutu w całości. Ograniczenia gabarytu przyjęte zostały bowiem w celu dostosowania nowych budynków do otaczającej, niższej zabudowy. W uzasadnieniu prawnym uchwały, Rada podniosła, iż podstawę jej wydania stanowi art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Dodała jednak, iż sposób rozstrzygnięcia zarzutu znajduje uzasadnienie także w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, ustawy – Prawo ochrony środowiska, a ponadto w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5 oraz art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie L. H., wnosząc o jej uchylenie w § 30. W odpowiedzi na skargę organ planistyczny podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę, lecz wskazał jednocześnie, iż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. W szczególności za bezpodstawny uznał zarzut związany z ewentualnymi stratami finansowymi, związanymi z brakiem możliwości realizacji planowanej przez skarżącą inwestycji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w pozostałym zakresie, Sąd I instancji wskazał, iż ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym zawiera szczególne rozwiązania w zakresie konfrontacji projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z interesami indywidualnymi, które polegają na możliwości zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. O uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga, w świetle art. 24 ust. 3 powołanej ustawy, rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Sąd I instancji zauważył, iż w uzasadnieniu uchwały powinna znaleźć się analiza złożonego zarzutu wraz z jej wynikami oraz wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do sytuacji faktycznej nieruchomości osoby wnoszącej zarzut oraz przytoczenie i wyjaśnienie przepisów prawnych, które mają zastosowanie w sprawie, a także przedstawienie sposobu interpretacji tych przepisów. W świetle powyższego, stwierdził, iż uzasadnienie zaskarżonej uchwały, tak faktyczne, jak i prawne, nie jest prawidłowe. Sąd I instancji podkreślił, że zarzuty mają charakter indywidualny i wymagają indywidualnego rozpatrzenia. Argumentacja Rady Miasta Krakowa ma tymczasem charakter generalny, posługuje się ogólnikami i jedynie opisuje stan faktyczny przedmiotowej nieruchomości, a nie wyjaśnia podjętego rozstrzygnięcia, w tym także w kontekście przepisów prawnych, które mają zastosowanie w sprawie. Sąd zauważył, iż przepisy te zostały wprawdzie przez organ przytoczone, ale nie zaprezentowano ich interpretacji na gruncie przedmiotowej sprawy, która to interpretacja uzasadniałaby podjęte rozstrzygnięcie. W tej natomiast sytuacji, w ocenie Sądu, nie można przyjąć, że zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnienie zaskarżonej uchwały spełnia swoją zasadniczą funkcję, jaką jest przekonanie adresata uchwały o słuszności i prawidłowości jej podjęcia i wskazanie mu motywów rozstrzygnięcia. W tym też zakresie Sąd uznał skargę za zasadną. Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, iż w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca określił chronologiczną kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej. Zauważył, iż rozpatrzenie protestów i zarzutów składanych do projektu planu może mieć miejsce dopiero po zbadaniu spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz po etapie uzgodnień z właściwymi organami. Powyższe oznacza, że ustalenia projektu planu muszą uwzględniać rezultaty dotychczasowego postępowania i w ich kontekście można przystępować dopiero do udzielania odpowiedzi na zarzuty i protesty złożone do projektu planu. Skoro natomiast ustawodawca zagwarantował obywatelom możliwość kwestionowania treści projektu planu dopiero w momencie, w którym musi ona obejmować rezultaty poszczególnych etapów procedury planistycznej, to konieczne jest przyjęcie, że odpowiedź na składane zarzuty lub protesty musi być nie tylko poprzedzona prawidłowo przeprowadzoną procedurą planistyczną, lecz jest również zdeterminowana dotychczasowymi rezultatami tej procedury. Oznacza to, że udzielenie odpowiedzi na złożone zarzuty lub protesty do projektu planu, którego treść została ustalona w następstwie uchybień organu planistycznego w toku prowadzonej procedury, nie może być odpowiedzią prawidłową, a uchwała zawierająca taką odpowiedź uznana za zgodną z prawem. W tym natomiast kontekście, Sąd I instancji zauważył, iż w okresie od podjęcia uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 26 maja 1999 r. o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Strzelnica" na Woli Justowskiej w Krakowie, aż do wyłożenia projektu tego planu do publicznego wglądu w dniu 1 lipca 2002 r. na obszarze Krakowa nie obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wojewoda Małopolski, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 1 lutego 2002 r., Nr PR II 911/19/2002, stwierdził bowiem nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 28 grudnia 2001 r., Nr XCVI/910/01, w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Nowe studium uchwalone zostało natomiast dopiero uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r., Nr XII/87/03. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożyła Rada Miasta Krakowa. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, skarżąca zgłosiła zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z powołanym przepisem oraz art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez błędne jego zastosowanie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały pomimo upływu roku od dnia jej podjęcia. W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną wniosła też o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi lub ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności podjęto próbę zakwestionowania prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, dotyczącego braku spełnienia przez zaskarżoną uchwałę wymogów, określonych w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Podniesiono, iż w jej uzasadnieniu Rada ustosunkowała się do wszystkich istotnych problemów zawartych w zarzucie i przedstawiła je w kontekście uwarunkowań i rozstrzygnięć projektu planu. Powołała się też w niej na właściwą w tym kontekście podstawę prawną. W skardze kasacyjnej, podniesiono ponadto, iż brak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w czasie sporządzania projektu planu nie przesądza o wadliwości projektu planu, a co za tym idzie wadliwości rozpatrzenia zgłoszonych do niego zarzutów. Wskazano, iż ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadzała wprost zakazu uchwalania planów miejscowych przed uchwaleniem przez gminę studium. Ustanowiła jedynie obowiązek jego uchwalenia przed utratą mocy obowiązujących planów. W tej sytuacji, z całości przepisów prawa obowiązujących w dniu podjęcia przez Radę Miasta Krakowa zaskarżonej uchwały wynikało, iż obowiązek wykonania, określonego w art. 18 ust. 2 pkt 2a powołanej ustawy, badania spójności projektu planu ze studium stanie się wymagalny (możliwy), dopiero po upływie ustawowego terminu do uchwalenia studium lub z dniem podjęcia takiej uchwały w sytuacji, w której gmina uchwaliłaby studium przed określonym w ustawie terminem. Wskazano jednocześnie, iż w niniejszej sprawie organy planistyczne Gminy Miejskiej Kraków podczas procedury sporządzania projektu planu obszaru "Strzelnica" dopełniły wszelkich starań, aby zapewnić właściwe relacje pomiędzy dokumentem studium, a projektem planu obszaru "Strzelnica". Zauważono, iż kolejno wykonane zostały wszystkie wymagane czynności proceduralne, określone w art. 18 ust. 2 powołanej ustawy, z wyjątkiem - z powodu braku studium - dokonania badania spójności projektu planu ze studium. Do końca 2002 r. doprowadzono procedurę sporządzania projektu planu do etapu rozpatrzenia zarzutów przez Zarząd Miasta Krakowa, a następnie wstrzymano prace nad planem z uwagi na brak uchwalonego studium. Prace nad projektem planu kontynuowano dopiero po uchwaleniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Jako pierwszy krok formalny dokonano zbadania i stwierdzenia spójności rozwiązań projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Strzelnica" z polityką przestrzenną Miasta określoną w tym studium, a po pozytywnych wynikach tego badania protesty i zarzuty nieuwzględnione wcześniej przez Zarząd Miasta Krakowa skierowano celem rozpatrzenia do Rady Miasta Krakowa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, L. H., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie w całości jako oczywiście nieuzasadnionej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniosła, iż pomimo tego, że zaskarżona uchwała zawiera załącznik zatytułowany "Uzasadnienie faktyczne i prawne wniesionego zarzutu", to jednak nie wskazuje w nim faktycznych przyczyn, dla których wniesiony zarzut nie mógł zostać uwzględniony w całości, jak również nie zawiera wymaganej argumentacji prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jej podstawy nie są usprawiedliwione. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), wskazać należy, iż zgodnie z tym przepisem, o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Zauważyć należy, iż z treści przytoczonego przepisu wynika, iż na radzie gminy spoczywa obowiązek przytoczenia w sposób wyczerpujący ustaleń faktycznych i prawnych sprawy, przekonująco uzasadniających podjęte rozstrzygnięcie. Ustalenia uchwały odrzucającej zarzut powinny być zatem szczegółowo uzasadnione z powołaniem się na obowiązujące przepisy prawa i na wyniki badania stanu faktycznego sprawy, związanego bezpośrednio z wzniesionymi, zindywidualizowanymi zarzutami do projektu planu miejscowego. Badanie to powinno nawiązywać zarówno do praw i obowiązków organów gminy, jak też do indywidualnych praw osób uprawnionych do żądania ochrony ich interesów prawnych (uprawnień). Rada gminy, rozpatrując zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązana jest zatem ocenić zarówno zgodność tego projektu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak również ustalić, czy nie stanowi on zarazem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut. W niniejszej sprawie, Rada Miasta Krakowa w zaskarżonej uchwale o odrzuceniu zarzutu L. H. nie wyjaśniła przyczyn, dla których brak jest możliwości przyjęcia w projekcie planu dotychczasowej intensywności zabudowy przewidzianej dla działek skarżącej w szczególności w kontekście podnoszonych przez nią argumentów dotyczących zachowania przy takim rozwiązaniu ładu przestrzennego, nie odniosła się również do jej zarzutów wykazujących, iż obecny projekt planu miejscowego wyłącza możliwość realizacji planowanej przez nią inwestycji, a ponadto nie wyjaśniła dlaczego interes pewny, bliżej nie zindywidualizowanych podmiotów (składających protesty), stawia ponad interesem skarżącej. Podjętego rozstrzygnięcia Rada nie uzasadniła również w sposób wyczerpujący w kontekście przepisów prawa, mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Skoro natomiast Rada nie odniosła się w podjętej uchwale do mających indywidualny charakter zarzutów skarżącej, to tym samym trafna jest ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że zaskarżona uchwała nie spełnia wymogów art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazać należy, iż rozpoznając zarzuty do projektu planu miejscowego, rada obowiązana jest wskazać, dlaczego dokonany został taki, a nie inny, wybór określonego wariantu planu, czy i dlaczego na sąsiednich działkach będzie obowiązywać inna intensywność zabudowy, jakie argumenty przemawiają za takim wyborem, a także czy jest to wybór optymalny, uwzględniający interesy wszystkich zainteresowanych podmiotów. Dopiero tak przedstawiona argumentacja pozwala natomiast na ocenę, czy nie doszło do przekroczenia przez radę gminy granic władztwa planistycznego. Jednocześnie zauważyć należy, iż Sąd I instancji słusznie przyjął, iż organ wykonawczy gminy jest zobowiązany do badania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy, określoną w jej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przed wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu. W niniejszej sprawie, niewątpliwe jest to, że kwestia spójności przedmiotowych zamierzeń planistycznych z polityką planistyczną Miasta, określoną w studium, nie była na tym etapie badana. W konsekwencji, stwierdzić należy, iż doszło w tym zakresie do naruszenia obowiązku, określonego w art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a Rada Miasta Krakowa, badając wniesiony zarzut, przeszła nad tym do porządku. W nawiązaniu do powyższego, wskazać również należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw prawnych do tego, aby przyjmować, iż obowiązek badania spójności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stał się wymagalny dopiero po upływie terminu do uchwalenia studium, o którym stanowi art. 67 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wręcz przeciwnie, wprowadzenie do tej ustawy przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2a miało na celu zdyscyplinowanie organów gmin do uchwalenia studium, bez którego nie można uchwalać miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zgodzie z ustawowo określoną procedurą planistyczną. Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wskazać należy, iż uzasadniony jest pogląd, który zarysował się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego o braku podstaw do utożsamiania uchwały rady gminy podejmowanej na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z uchwałą podejmowaną na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Unormowanie z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi bowiem lex specialis wobec art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, co oznacza, że rozpatrywanie przez radę gminy zarzutów jest jedynie częścią procedury planistycznej (rozstrzygnięciem wpadkowym), a efektem zakończenia tej procedury jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero zatem uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, podlega zaskarżeniu w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a skoro tak, to przepis art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczący zakazu stwierdzania nieważności uchwał po upływie roku od ich wydania, nie ma zastosowania do uchwał podejmowanych na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważyć jednocześnie należy, iż tożsame stanowisko w tej kwestii wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2006 r, sygn. akt II OSK 131/06 oraz w wyroku z dnia 18 października 2006 r. sygn.akt II OSK 800/06 (nie publ.). Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono natomiast na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.