II SA/Gl 831/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Protokolant referent Jolanta Czarnata po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasad gospodarowania nieruchomościami gminnymi stwierdza nieważność następujących przepisów zamieszczonych w załączniku Nr 1 do zaskarżonej uchwały: § 18, § 17 ust. 1 w zakresie słów " z wyjątkiem przypadków określonych w § 18" i § 20 w zakresie odnoszącym się do § 18. W skardze z dnia [...]r. Wojewoda [...] wniósł w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta S. Nr [...]r. w części określonej jako § 18 załącznika Nr 1 do tej uchwały oraz § 20 tego załącznika w zakresie odnoszącym się do jego § 18. We wskazanym załączniku Rada określiła zasady nabywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność miasta S. oraz ich wydzierżawiania i wynajmowania na okres dłuższy niż 3 lata. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...]r. (Nr [...], poz. [...]) i stosownie do postanowień jej § [...] weszła w życie 14 dni od jej ogłoszenia. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podał, że przedmiotowa uchwała została podjęta ze wskazaniem na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej u.g.n.). W § 18 załącznika Nr 1 do tej uchwały oraz częściowo w § 20 tego załącznika Rada Miasta S. zawarła zapisy ustanawiające katalog przesłanek zezwalających Prezydentowi tego miasta na odstąpienie od przetargowej formy wydzierżawiania oraz najmu gminnych nieruchomości. W ocenie Wojewody działanie takie nie mieściło się w zakresie delegacji zamieszczonej w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Przywołany przepis stanowi bowiem, że rada posiada kompetencje do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, a dotyczących m.in. zasad wydzierżawiania i najmu na czas dłuższy niż trzy lata nieruchomości gruntowych, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zdaniem organu nadzoru powołany w podstawie prawnej uchwały art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zezwala na wprowadzenie przez radę gminy przepisów będących rozszerzeniem postanowień zamieszczonych w art. 37 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy. Zgodnie bowiem z przepisami art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n. wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. W ocenie Wojewody przywołany przepis w sposób jednoznaczny wskazuje, że uchwała organu stanowiącego o zezwoleniu z obowiązku przeprowadzenia przetargu może dotyczyć jedynie konkretnych indywidualnych przypadków, a zatem nie było podstaw do zamieszczania omawianych zapisów w uchwale będącej aktem prawa miejscowego. Działanie Rady Miasta S. polegające na utworzeniu, rozszerzającego zakres unormowań zawartych w u.g.n., dodatkowego katalogu przesłanek umożliwiających odstąpienie od formy przetargowej w obrocie nieruchomościami komunalnymi, należy zatem – zdaniem Wojewody – uznać za istotne i niedopuszczalne naruszenie prawa, gdyż uchwała rady gminy nie może modyfikować treści ustaw, o czym stanowi art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wprowadzając opisane przepisy gminne rada przekroczyła tym samym swoje uprawnienia naruszając normę konstytucyjną zamieszczoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nakładającej na organy władzy publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Nadto Wojewoda zarzucił, że w § 18 pkt 5, pkt 6, pkt 10 i pkt 11 zakwestionowanego przez niego załącznika Nr 1 przedmiotowej uchwały powtórzone zostały zapisy zamieszczone odpowiednio w art. 37 ust. 2 pkt 6, art. 37 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 68 ust. 1 pkt 2 oraz art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n. Rada Miasta S. nie przekazała przedmiotowej skargi do Sądu w terminie określonym w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), co spowodowało wymierzenie Prezydentowi Miasta S. na wniosek Wojewody [...] grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. postanowieniem WSA w Gliwicach z dnia 7 czerwca 2006 r. (sygn. akt II SO/Gl 9/06). Uchwałą nr [...] z dnia [...]r. Rada Miasta dokonała jednak zmiany zaskarżonej uchwały w części zakwestionowanej przez Wojewodę i wykreśliła z załącznika Nr 1 uchwały Nr [...] w całości § 18 oraz ustaliła nowe brzmienie jego § 20 odpowiadające wprowadzonej modyfikacji. Uchwała zmieniająca została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...]r. Nr [...], poz. [...]. Powołując się na treść tej uchwały w piśmie z dnia [...]r. Rada Miasta (reprezentowana przez Prezydenta Miasta) wniosła o oddalenie skargi Wojewody wskazując na jej bezprzedmiotowość. W odpowiedzi na wezwanie Sądu Wojewoda w piśmie z dnia [...] r. podtrzymał jednak skargę wskazując, że zaskarżona uchwała pozostawała w obrocie prawnym od dnia [...]r. do dnia [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej przez Wojewodę [...] uchwały Rady Miasta S. w pierwszym rzędzie należało rozważyć zarzut bezprzedmiotowości skargi podniesiony przez Prezydenta Miasta S. w odpowiedzi na skargę. Zarzut ten należało uznać za nieuzasadniony, albowiem w ocenie Sądu uchylenie przez radę gminy przepisów prawa miejscowego ustanowionych uchwałą tego organu po wniesieniu przez wojewodę skargi w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W tej kwestii należy podzielić stanowisko zajęte przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94 (OTK z 1994 r. nr 2, poz. 44), która w ówczesnym stanie prawnym stanowiła wykładnię legalną art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (vide: art. 13 nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym – Dz. U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470 ze zm.). Zgodnie z tą wykładnią "zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę". Podjęte w sprawie działanie Rady Miasta S. należy ocenić na gruncie przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a., którego celem jest wyeliminowanie zbędnych postępowań sądowoadministracyjnych. Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. W przypadku skargi opartej na przepisie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przepis ten ma jednak ograniczone zastosowanie, gdyż zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na uchwałę organu gminy powoduje stwierdzenie jej nieważności w całości lub w części albo stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Takim przepisem szczególnym jest art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi ich przedłożenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Skoro zatem organ gminy w trybie autokontroli uchyli w całości lub części zaskarżony akt, działanie takie nie może być potraktowane jako spełniające w całości żądanie strony, bowiem uchylenie zaskarżonej uchwały bądź zarządzenia wywiera skutek ex nunc, a stwierdzenie nieważności takiego aktu wywiera skutek ex tunc. Konkludując, postępowanie uruchomione skargą wniesioną w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. w przypadku upływu roku od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy, w sytuacji gdy jednocześnie nie uchybiono obowiązkowi przedłożenia organowi nadzoru tego aktu w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz akt ten nie jest aktem prawa miejscowego. W tej ostatniej kwestii przyjdzie wskazać na treść przepisów art. 40 ust. 2 w związku z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z uregulowań tych wynika, że ustawa o samorządzie gminnym upoważniła radę gminy do ustanawiania w formie uchwały aktów prawa miejscowego m.in. w zakresie zasad zarządu mieniem gminy, a zatem zaskarżoną uchwałę Rady Miasta S. zawierającą normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym odnoszące się do zarządzania mieniem gminnym należało uznać za akt prawa miejscowego. Tym samym Sąd był zobowiązany do skontrolowania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, bowiem w razie stwierdzenia jej niezgodności z prawem ciążył na nim obowiązek stwierdzenia jej nieważności, mimo iż upłynął już rok od dnia jej podjęcia, co wynika wprost z art. 94 ust. 1 in fine ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc się do zarzutów skargi należało uznać, że zostały one oparte na uzasadnionych podstawach. Zgodzić się należy z Wojewodą [...], że zapisy zamieszczone w § 18 załącznika Nr 1 do uchwały Rady Miasta S. z dnia [...]r. (nr [...]) naruszają przepisy rangi ustawowej. Zapisami tymi Rada zezwoliła Prezydentowi Miasta na odstąpienie od przetargowej formy wydzierżawiania nieruchomości stanowiących własność Gminy S., gdy następuje to: 1) na rzecz osoby, która wybudowała na gruncie miasta stały lub tymczasowy obiekt na podstawie pozwolenia na budowę lub jej następcy prawnego, 2) na rzecz osoby, która korzystała jako ostatnia z nieruchomości na podstawie umowy przez okres co najmniej 3 lat, 3) na cel rolniczo-ogrodniczy lub urządzania zieleńców i ogródków przydomowych, 4) w celu urządzenia dróg dojazdowych, 5) w celu poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej do jej części stanowiącej własność, oddanej w użytkowanie wieczyste, dzierżawę lub użytkowanie wnioskodawcy, 6) na cele prowadzenia działalności niezarobkowej, w szczególności charytatywnej, kulturalnej i oświatowej, 7) na rzecz klubów i stowarzyszeń sportowych oraz organizowanie imprez kulturalnych, rozrywkowych, 8) na cele użyteczności publicznej, 9) na rzecz osoby, od której zakupiono daną nieruchomość, 10) na rzecz samorządowych jednostek organizacyjnych, 11) na rzecz innej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, 12) w innych przypadkach po uzyskaniu zgody Rady Miasta. Zawarte w przywołanym § 18 regulacje nie znajdują w szczególności oparcia we wskazanym przez Radę Miasta w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 37 ust. 4 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż trzy lata dotyczących nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego stosuje się odpowiednio przepis ust. 1 tego artykułu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Stosownie do art. 37 ust. 1 u.g.n. z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 2 nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli: 1) jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34; 2) zbycie następuje między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego oraz między tymi jednostkami; 3) jest zbywana na rzecz osób, o których mowa w art. 68 ust. 1 pkt 2; 4) zbycie następuje w drodze zamiany lub darowizny; 5) sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz jej użytkownika wieczystego; 6) przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, niezbędne do poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości; 7) ma stanowić wkład niepieniężny (aport) do spółki albo wyposażenie nowo tworzonej państwowej lub samorządowej osoby prawnej, lub majątek tworzonej fundacji; 8) jest zbywana na rzecz zarządzającego specjalną strefą ekonomiczną, na której terenie jest położona; 9) przedmiotem zbycia jest udział w nieruchomości, a zbycie następuje na rzecz innych współwłaścicieli nieruchomości; 10) jest zbywana na rzecz kościołów i związków wyznaniowych, mających uregulowane stosunki z państwem, na cele działalności sakralnej; 11) jest sprzedawana na rzecz partnera prywatnego lub spółki, o której mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, jako wkład własny podmiotu publicznego, w celu realizowania zadań publicznych w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, z zastrzeżeniem art. 25 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym. Brzmienie zacytowanych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że poza przypadkami wskazanymi w art. 37 ust. 2 u.g.n. wydzierżawianie nieruchomości gminnych winno następować w drodze przetargu. Art. 37 ust. 3 u.g.n. stosowany na mocy art. 37 ust. 4 tej ustawy odpowiednio przy zawieraniu na czas dłuższy niż trzy lata umów dzierżawy nieruchomości gminnych zezwala radzie gminy na zwolnienie w drodze uchwały z obowiązku zawarcia takiej umowy w trybie przetargu w przypadkach, gdy dotyczy to nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis ten stosuje się również, gdy dzierżawa następuje na rzecz osoby dzierżawiającej już tę nieruchomość na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się, w przypadku, gdy o dzierżawę nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki. Porównanie treści kwestionowanego § 18 załącznika Nr 1 zaskarżonej uchwały z treścią przepisu art. 37 ust. 2 w związku z art. 37 ust. 4 u.g.n. wskazuje, ze Rada Miasta w punktach 5, 6, 11 i 12 tego paragrafu powtórzyła zapisy zamieszczone w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Tym samym zgodzić się należy z Wojewodą, że narusza to zasady techniki legislacyjnej. Zgodnie z jedną z tych zasad ustaloną § 118 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), w aktach prawa miejscowego nie powtarza się bowiem przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Wskazanie zaś pozostałych przesłanek upoważniających Prezydenta Miasta do odstąpienia od obowiązku przeprowadzenia przetargu przy zawieraniu umów na wydzierżawienie nieruchomości gminy S. na okres dłuższy niż 3 lata, które zostały zamieszczone w kwestionowanym przepisie aktu prawa miejscowego narusza normy zawarte w art. 37 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 4 u.g.n. Zauważyć wreszcie trzeba, że kwestionowane przepisy aktu prawa miejscowego nie mogły zostać wydane w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym zezwalającym radzie gminy na określanie zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. W przepisie tym ustawodawca zamieścił bowiem zastrzeżenie zezwalające na określanie wskazanych zasad pod warunkiem braku odmiennego ich ustalenia w przepisach szczególnych. Nie ulega zaś wątpliwości, że przepisy zamieszczone w art. 37 u.g.n. należy potraktować jako lex specialis w stosunku do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie terytorialnym, a zatem wyłączona jest możliwość zastosowania do umów dzierżawy nieruchomości gminnych wskazanego przepisu ustawy o samorządzie gminnym. Dodatkowo zastosowanie winna tutaj znaleźć jeszcze jedna reguła interpretacyjna, bowiem przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. jest przepisem późniejszym niż art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy gminnej, wszedł on bowiem w życie w dniu 22 września 2004 r. na mocy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.), a brzmienie przywołanego przepisu ustawy o samorządzie gminnym zostało ustalone z dniem 27 października 2002 r. na mocy ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984). Konsekwencją uznania przez Sąd za nieważne zapisów zamieszczonych w § 18 załącznika Nr 1 zaskarżonej uchwały pociąga za sobą konieczność stwierdzenia z urzędu nieważności także zapisów § 17 ust. 1 tego załącznika w części odsyłającej do jego § 18 oraz § 20 także w części odsyłającej do § 18 załącznika Nr 1. W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części opisanej w sentencji. W wyroku tym Sąd nie rozstrzygał o kwestii niewykonalności zaskarżonej uchwały, gdyż w opinii składu orzekającego art. 152 P.p.s.a. nie znajduje zastosowania do aktów prawa miejscowego, które weszły w życie. Zdaniem Sądu w tej kwestii zachowuje aktualność pogląd prawny zawarty w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2000 r. sygn. akt OPS 1/00 (w: ONSA z 2000 r. z. 4, poz. 134), w świetle którego, jeżeli akt prawa miejscowego wszedł w życie, to stał się obowiązującym prawem i nie może być mowy o wstrzymaniu jego wykonania.