II OSK 1649/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.) Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 maja 2006r., sygn. akt II SA/Rz 605/04 w sprawie ze skargi A. J. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] marca 2004r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie II SA/Rz 605/04 wyrokiem z dnia 9 maja 2006 r. po rozpoznaniu skargi A. J. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] w przedmiocie odstąpienia od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych "Z." i "K.", stwierdził niezgodność zaskarżonej uchwały z prawem. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Rada Miasta R. jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały powołała art. 18 ust. 1 pkt. 5 i art. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 53 ust 1 i 6 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.) w zw. z art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Według art. 14 ust. 7 cyt. wyżej ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy prawa. Ustawa Prawo geologiczne i górnicze w art. 53 ust. 1 stanowi, że dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym przepisami odrębnymi, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Na terenie R. wyznaczono dwa tereny górnicze gazu ziemnego "Z." w 1990 r. i "K." w 1984 r. na których to terenach obowiązywały plany uchwalone przed 1 stycznia 1995 r. Obowiązek przystąpienia do sporządzenia planu dla obszaru co do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku (art. 10 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Można odstąpić od sporządzenia planu dla terenu górniczego jeżeli przewidywane wpływy na środowisko będą nieznaczne ( art. 53 ust. 6 ustawy Prawo geodezyjne i górnicze). Ocena oddziaływania na środowisko eksploatacji złoża "Z." wskazuje, że wieloletnia eksploatacja tego złoża nie wywoła znacznych zmian w środowisku. Podejmując przedmiotowa uchwałę o odstąpieniu od sporządzenia planu dla terenów górniczych Rada powołała się na powyższą ocenę oddziaływania na środowisko. W skardze do Sądu na tę uchwałę A. J. wskazywał na niebezpieczeństwo jakie niesie za sobą usytuowanie kopalni gazu w bezpośrednim sąsiedztwie domów mieszkalnych i domagał się jej uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dokonując kontroli legalności uchwały w wyniku wniesionej skargi stwierdził, że ocena oddziaływania na środowisko eksploatacji złoża gazu ziemnego będąca podstawą stanowiska Rady pochodzi z października 1995 r. i wymienia jedynie złoże "Z." podczas gdy uchwała dotyczy również terenu górniczego "K.". W ocenie Sądu stwierdzenie rzeczoznawcy zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko, że eksploatacja złoża nie wywoła istotnych zmian w środowisku nie jest jednoznaczne z zapisem ustawowym zawartym w art. 53 ust. 6. Prognoza ta nadto powołuje się na rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko, które to rozporządzenie utraciło moc w 1998 r. W dacie podjęcia przedmiotowej uchwały obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacznie oddziaływać na środowisko oraz szczególnych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć na sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko wydane na podstawie art. 51 ust. 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Rozporządzenie to wymienia przedsięwzięcia mogące znacząco lub nieznacznie wpływać na środowisko. Te pierwsze wymagają sporządzenia raportu i do takich przedsięwzięć należy wydobywanie ropy naftowej i gazu ziemnego ze złoża (§ 2 ust. 1). Skoro ustawodawca dopuścił możliwość odstąpienia od sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego pod określonym warunkiem, to zdaniem Sądu Rada Miasta R. winna była wskazać taką dokumentację, z której jednoznacznie wynika, że przewidywane szkodliwe wpływy na środowisko eksploatacji złoża gazu będą nieznaczne. Sporządzona ocena taką dokumentacją nie jest - gdyż nie wynika z niej jaki wpływ na środowisko będzie miał opracowany program wydobycia gazu. Zawarte w prognozie stwierdzenie, że eksploatacja gazu nie wywoła istotnych zmian w środowisku nie czyni zadość wymogom o jakim mowa w art. 53 ust. 6 ustawy, gdyż przepis ten wymaga wykazania, że przewidywane szkodliwe wpływy na środowisko będą nieznaczne. Rada nie podała też przyczyn, dla których nie został sporządzony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Z powyżej przytoczonych względów Sąd uznał, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem w szczególności z przepisem art. 53 ust. 6 ustawy prawo geodezyjne i górnicze. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniosła Rada Miasta reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca naruszenie prawa materialnego tj. art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.) polegające na przyjęciu, że z treści tego przepisu wynika obowiązek Rady sporządzenia przed podjęciem uchwały o odstąpieniu od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego, określonego dokumentu zawierającego ocenę stopnia przewidywanych szkodliwych wpływów przedsięwzięcia (eksploatacji gazu ziemnego) na środowisko w formie raportu oddziaływania na środowisko i że możliwość dokonania w inny sposób ustaleń w tym zakresie nie jest dopuszczalna a nadto naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 i 133 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na objęciu rozstrzygnięciem uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] marca 2004 r. w całości tj. zarówno do terenu górniczego "Z.", którego dotyczy skarga A. J. jak i terenu górniczego "K.", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu dotyczącym odstąpienia od sporządzenia planu dla terenu górniczego "Z.", tj. z naruszeniem przez Sąd granic tożsamości sprawy w znaczeniu przedmiotowym, które to granice określa art. 134 § 1 p.p.s.a., jak i z naruszeniem obowiązku orzekania na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu w danej sprawie. Powyższe naruszenia procesowe w ocenie strony skarżącej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi strona podnosi, że przepis art. 53 ust. 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie określa formy w jakiej powinna być wyrażona prognoza dotycząca oddziaływania na środowisko działań podejmowanych w granicach terenu górniczego. Wskazuje jedynie wymagania co do treści tej prognozy, co oznacza, że ustawa stwarza duży zakres swobody działań organów gminy w zakresie ustalenia prognozy, ograniczony jedynie przez cel, któremu ma służyć. Zatem gmina może korzystać z wszelkich sposobów działań mieszczących się w granicach określonych przez prawo, które pozwolą jej zgromadzić niezbędne informacje. Według strony skarżącej Sąd bezpodstawnie zdyskwalifikował ocenę oddziaływania na środowisko eksploatacji złoża "Z." przyjmując, że nie daje podstaw do prognozy, że przewidywane szkodliwe wpływy na środowisko będą nieznaczne, jak tego wymaga art. 53 ust. 6 ustawy Prawo geodezyjne i górnicze. Stanowisko Sądu, ze gmina powinna uzyskać raport oddziaływania eksploatacji złoża gazu na środowisko opracowany w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów, wydanego na podstawie art. 51 ust. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska, stoi w sprzeczności z istotą raportu, który sporządza się w postępowaniach nie związanych ze sporządzaniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nadto strona wskazała, że Sąd wykroczył poza granice skargi, gdyż kwestionowana uchwała dotyczy złóż gazu usytuowanych w dwóch różnych obszarach R. a skarżący A. J. wniósł skargę na uchwałę dotyczącą terenu górniczego "Z.". Jego interes prawny wynikający z prawa własności nieruchomości jest związany z obszarem objętym granicami terenu górniczego "Z.". Odpowiedź na skargę przytacza okoliczności w odniesieniu do terenu "Z.". Również akta sprawy dotyczą głównie tego terenu. Sąd dokonując kontroli legalności uchwały winien, zdaniem strony skarżącej, kontrolę ograniczyć tylko do tej części uchwały, co do której dopełniono warunku wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania W. S. i K. D. wnieśli o jej odrzucenie jako wniesionej, ich zdaniem, po terminie nadto podtrzymali zarzuty zawarte w ich skargach, które to skargi zostały prawomocnie odrzucone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, które zdaniem skarżącego naruszył Sąd, uzasadnienie ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym, jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.). Wymóg ten opiera się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Badając sprawę stosownie do treści art. 183 § 2 p.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się naruszeń stanowiących przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika Rady Miasta R. została oparta o podstawę wskazaną w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 6 ustawy Prawo geodezyjne i górnicze, poprzez błędną jego wykładnię oraz przepisów postępowania. Skarga kasacyjna przytacza konkretne przepisy procesowe, którym uchybił Sąd. Uzasadnienie skargi wskazuje na zarzut wykroczenia przez Sąd poza granice skargi. Strona argumentuje, że Sąd dokonał kontroli całej uchwały, podczas gdy mógł badać legalność uchwały tylko w części dotyczącej eksploatacji złoża "Z", gdyż na obszarze tego złoża znajduje się działka skarżącego. Konsekwencją tego naruszenia jest, jak twierdzi, rozpoznanie przez Sąd sprawy również co do złoża "K.", położonego w innej części miasta, bez wyczerpania trybu określonego w art. 101 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i bez akt dotyczących tego złoża. Część powyższych zarzutów należy ocenić jako usprawiedliwione. Skarga na uchwałę Rady Miasta R. o odstąpieniu od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych "Z." i "K." została oparta o przepis art. 101 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Tereny górnicze, których dotyczy zaskarżona uchwała obejmują eksploatację złoża gazu ziemnego "Z." i "K.", które są usytuowane w różnych częściach miasta R. Wnoszący skargę A. J. jest właścicielem nieruchomości położonej w obszarze objętym granicami terenu górniczego "Z". Jego interes prawny wynikający z prawa własności dotyczy terenu górniczego "Z". Odstąpienie od sporządzenia planu dla tego obszaru narusza jego interes prawny. Ma zatem legitymację do kwestionowania na drodze postępowania sądowoadministracyjnego uchwały Rady o odstąpieniu od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania terenu górniczego "Z.". Warunkiem wniesienia skargi na powyższą uchwałę jest wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie kontrolując legalność uchwały stwierdził niezgodność zaskarżonej uchwały z prawem. Oznacza to, że rozstrzygnięcie Sądu dotyczy zarówno terenu górniczego "Z." jak i "K.". W uzasadnieniu wyroku Sąd nie rozważył czy w wyniku skargi A. J. dopuszczalna była kontrola uchwały w części dotyczącej złoża "K.". Sąd nie wykazał, że uchwała i w tej części narusza interes prawny skarżącego. Nie wziął pod uwagę, że skarga zakreśla granice rozpoznania sprawy. Ze skargi zaś wynika, że skarżący kwestionuje uchwałę dotyczącą złoża "Z." i powołuje się na bliskość kopalni z jego zabudowaniami mieszkalnymi. Również wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa dotyczy tylko terenu "Z.". Akta sprawy będące podstawą wyrokowania nie zawierają dokumentacji dotyczącej złoża "K.". Bez wyjaśnienia czy ocena oddziaływania na środowisko złoża "K." była sporządzona i jaką zawierała prognozę nie można było przesądzić o niezgodności uchwały w tej części z przepisem art. 53 ust. 6 ustawy Prawo geodezyjne i górnicze. Powyższe prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia przepisów postępowania a zwłaszcza art. 134 § 1 i 133 p.p.s.a. jest uzasadniony. Wskazane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutu, że Sąd bezpodstawnie zdyskwalifikował ocenę oddziaływania na środowisko, która stanowiła podstawę rozstrzygnięcia organu co do złoża "Z.", należy stwierdzić, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie jest słuszne. Przede wszystkim zakwestionowana ocena jest opracowaniem nieaktualnym, na co zasadnie wskazał Sąd. Została sporządzona w 1995 r. a więc dziewięć lat przed podjęciem uchwały na podstawie nieobowiązujących już przepisów i na potrzeby innego postępowania. Taki dokument nie może stanowić podstawy do oceny skutków oddziaływania kopalni na środowisko i prognozy na przyszłość. Słusznie natomiast kwestionuje skarżąca stanowisko Sądu, który stwierdził, że przed podjęciem uchwały Rada powinna dysponować raportem oddziaływania na środowisko o jakim mowa w art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Wymóg sporządzenia raportu dotyczy przedsięwzięć indywidualnych mogących znacząco wpływać na środowisko i nie ma zastosowania w procedurze planistycznej. Tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), stanowiąca między innymi w art. 17 pkt 4, że organ planistyczny ma obowiązek sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko. Wprawdzie przepis ten dotyczy prognozy oddziaływania na środowisko ustaleń projektu planu, ale należy przyjąć, że ma on również zastosowanie w sytuacji gdy sporządzenie planu jest obowiązkowe a odstąpienie od sporządzenia planu uzależnione jest od prognozy oddziaływania na środowisko działań podejmowanych na tym terenie. Konkludując uznać należy, że skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie została oparta w części na usprawiedliwionych podstawach pozwalających na eliminację z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.