IV SA/Po 68/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski As.sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Teresa Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 marca 2007r. sprawy ze skargi E. F. L. SA na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieważności dowodu rejestracyjnego, uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...]. /-/ I. Kucznerowicz /-/ J. Stankowski /-/ P. Miładowski IV SA/Po 68/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 1, 17 ust. 1 i 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 17 pkt 1, 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] stwierdzającej nieważność dowodu rejestracyjnego seria nr [...], wydanego w dniu [...] r. przez Starostę Powiatowego w O.- E. P. na samochód ciężarowy marki Fiat Punto nr rej. [...] Odmawiając uchylenia ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność dowodu rejestracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że pojazd został zarejestrowany przez Starostę Powiatowego w O. w dniu [...] r. jako samochód osobowy o nr rej. [...]. Następnie, na podstawie zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu technicznym wydanego przez diagnostę M. S. (Stacja Kontroli Pojazdów) oraz opisie dokonanych zmian pojazd zarejestrowano jako ciężarowy. Z wymienionych dokumentów wynikało, że dokonano przebudowy wnętrza pojazdu polegającej na przystosowaniu do przewozu ładunków poprzez zamontowanie za tylnymi siedzeniami na całej wysokości stałej przegrody, a na dokonanie powyższej zmiany nie zostało wydane świadectwo homologacji. Organ podniósł, iż zgodnie z art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 1997 r. Nr 98, poz. 602 z późn. zm.) według stanu prawnego w dacie wydania dowodu rejestracyjnego na samochód ciężarowy producent lub importer nowego typu pojazdu samochodowego oraz przedmiotów wyposażenia lub części był obowiązany uzyskać na nie świadectwo homologacji wydane przez Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. Według art. 68 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy za producenta uważa się również podmiot dokonujący montażu lub zabudowy pojazdu. Zgodnie z art. 68 ust. 9 ustawy Prawo o ruchu drogowym w razie wprowadzenia zmian w typie pojazdu, przedmiocie wyposażenia lub części wpływających na zmianę warunków stanowiących podstawę wydania świadectwa homologacji, producent lub importer było obowiązany uzyskać nowe świadectwa homologacji na dany typ pojazdu, przedmiot wyposażenia lub część. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ powołał orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył E. F. L. S.A. W uzasadnieniu podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało w sposób nie budzący wątpliwości, iż decyzja o rejestracji przedmiotowego pojazdu nastąpiła bez podstawy prawnej oraz zakwestionował zakwalifikowanie decyzji rejestracyjnej jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, zarzucając naruszenie 7, 8 i art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na potwierdzenie swego stanowiska przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych oraz orzeczenia organów administracji. W konkluzji E. F.L. S.A. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. i w konsekwencji uchylenie decyzji z dnia [...] r. oraz umorzenie postępowania. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało decyzję własną w mocy. W uzasadnieniu organ podał, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Nadto wyjaśnił, iż w jego ocenie zgodnie z art. 68 ust. 1, 2 i 9 ustawy Prawo o ruchu drogowym według stanu prawnego w dacie wydania dowodu rejestracyjnego na samochód ciężarowy w sposób oczywisty i jednoznaczny wynika obowiązek uzyskania świadectwa homologacji na dany typ pojazdu, przedmiot wyposażenia lub część, przed dokonaniem zmiany w dowodzie rejestracyjnym rodzaju i przeznaczenia pojazdu z samochodu osobowego na ciężarowy. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji w przypadku jeżeli w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Uznał, iż w wyniku rozpatrzenia sprawy po wznowieniu postępowania w sprawie mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji z dnia [...] r. nr [...]. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy skargę złożył E. F. L. S.A. Podniósł, iż decyzja z dnia [...] r. nie naruszała prawa w sposób rażący i nie było podstaw do stwierdzenia nieważności dowodu rejestracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. E. F. L. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 8, 107 § 3 oraz art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący w szczególności wskazał, iż organ wydając zaskarżoną decyzję, jak też decyzje z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. powinien przeprowadzić szczegółową i wyczerpującą analizę zarówno stanu prawnego jak i istniejącego orzecznictwa sądowego prowadzącą do niewątpliwego stwierdzenia charakteru naruszenia prawa jakiego dopuścił się organ administracji. W sprawie analiza taka nie została przeprowadzona. Zdaniem skarżącego nie była też przekonująca argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołująca się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2000 r. Ocena wyrażona przez Sąd w tej uchwale nie mogła przesądzać o tym, iż zachodziło rażące naruszenie prawa odnośnie wydanej wcześniej decyzji dotyczącej rejestracji pojazdu, tym bardziej, że w okresie jej wydania (lata 1997, 1999) organy administracji skłaniały się ku "liberalnemu" podejściu do wymogów formalnych kolejnej rejestracji pojazdu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Ponadto organ podniósł, że stosownie do art. 156 § 2 k.p.a. organ administracyjny stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Wskazał również, iż w wyroku z dnia 9 listopada 2001 r. sygn. akt III RN 194/01 Sąd Najwyższy stwierdził, że zmiana charakteru samochodu osobowego na ciężarowy w wyniku przeróbek konstrukcyjnych może nastąpić tylko na podstawie nowego świadectwa homologacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się także na uchwalę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2000 r. sygn. akt OPK 17/00. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w skardze argumentacją. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji publicznej w danej sprawie, zatem jego kontrola zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. Rozstrzygając skargę w powyższym zakresie, Sąd uznał, iż organy orzekające naruszyły przepisy postępowania w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dnia [...] r. wydało orzeczenie w przedmiocie "stwierdzenia nieważności dowodu rejestracyjnego". Z samego brzmienia literalnego tego rozstrzygnięcia wynika, iż organ utożsamia dowód rejestracyjny z decyzją administracyjną, skutkiem czego za dopuszczalne uważa poddanie dowodu rejestracyjnego weryfikacji w trybie art. 156 k.p.a. Nie można zgodzić się z takim potraktowaniem dowodu rejestracyjnego. Pozostaje ustalić znaczenie tego dokumentu w postępowaniu w sprawie wydania dowodu rejestracyjnego i tego konsekwencje w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 156 k.p.a. Akt rejestracji pojazdu ma charakter złożony. Z jednej bowiem strony akt ten ma cechy decyzji administracyjnej w znaczeniu materialno-prawnym, z drugiej natomiast rejestracja pojazdu następuje w drodze rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w celu ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych, od zaistnienia których i ustawa i przepisy wykonawcze uzależniają dokonanie rejestracji. Takie postępowanie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej i decyzja ta poprzedza czynność materialno-techniczną wydania dowodu rejestracyjnego i tablic (por. uchwała NSA z dnia 24 września 2001 r. OPS 6/01, opubl. ONSA z 2002 r. Nr 1, poz. 7). W wyroku z dnia 15 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 608/05 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż sam dowód rejestracyjny nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. Wobec powyższego, nie można do tego dowodu rejestracyjnego stosować przepisów dotyczących decyzji, a więc, tak jak w niniejszej sprawie – art. 156 k.p.a., gdyż przepis ten wyraźnie stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność "decyzji". Biorąc pod uwagę różnice między działaniem w formie prawnej decyzji i czynnością materialno-techniczną, Sąd przy ocenie orzeczeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanych w pierwszej i drugiej instancji wziął pod uwagę także wskazane powyżej zależności między decyzją w sprawie rejestracji pojazdu i dowodem rejestracyjnym. Wyrażają się one także w tym, że pewne treści rozstrzygnięcia w sprawie rejestracji są zawarte w dowodzie rejestracyjnym np. wskazanie rodzaju zarejestrowanego samochodu. Dodatkowo utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – na tle stosowania różnych przepisów materialno-prawnych – jest pogląd, że nietrafne ujęcie rozstrzygnięcia w sensie językowym, nie powoduje nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 09 lutego 1993 r. sygn. akt SA/Lu 1187/92 z aprobującą glosą W. Tarasa, opubl. Samorząd Terytorialny 1993 nr 11, s. 68; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1997 r. sygn. akt I S.A./Gd 691/96). Skoro zatem z sentencji i uzasadnienia decyzji (stanowiących jedną całość) wynika jednoznacznie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzało nieważność rejestracji tego pojazdu, to uchybienie procesowe w zakresie językowej redakcji sentencji decyzji, zdaniem orzekającego składu nie było rażącym naruszeniem prawa, powodującym nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Przy rozpoznawaniu sprawy organ administracyjny dopuścił się także innych uchybień proceduralnych mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze bez dowodu – co wynika z akt administracyjnych sprawy – przyjął, że E. F. L. S.A. ma przymiot strony postępowania administracyjnego. Za procedowaniem w niniejszej sprawie z udziałem wyżej wymienionej spółki przemawiała jedynie treść załączonego w kopii postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Z pism samej strony nie wynikało, aby E. F. L. był kiedykolwiek właścicielem przedmiotowego pojazdu, a wobec tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło do udziału na prawach strony skarżącego nie wyjaśniając wyczerpująco jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Prawo, na podstawie którego E. F. L. S.A. przysługuje status strony w postępowaniu powinno być należycie udokumentowane w aktach administracyjnych czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, iż ze względu na wymienione uchybienia postępowania należy uchylić zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję pierwotną Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jako orzeczenia naruszające przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niniejsze orzeczenie Sądu nie narusza linii orzecznictwa, która wyraźnie zaznacza się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu w sprawach ze skarg na decyzje dotyczące rejestracji samochodów ciężarowych bez świadectwa homologacji (po zamontowaniu w samochodzie osobowym stałej przegrody za tylnymi fotelami w celu przystosowania pojazdu do przewozu ładunków). Dotyczy to także orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na tle podobnych do rozpatrywanej spraw ze skarg tej samej strony skarżącej. Z uwagi na dostrzeżone przez Sąd uchybienia formalne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, materialno-prawne aspekty rozstrzygnięcia przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym nie zostały poddane odrębnej ocenie. Z uwagi na treść art. 141 § 4 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku, w wyniku którego sprawa ma być ponownie rozpoznana powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania, Sąd uznał za konieczne wyrazić stanowisko w sprawie. Sąd podziela poglądy dotychczasowego orzecznictwa co do istoty problemu rejestracji pojazdu po zamontowaniu kratki bez nowego świadectwa homologacji. Samo zamontowanie przegrody bagażowej i inne ewentualne modyfikacje pojazdu poparte tylko zaświadczeniem o badaniu technicznym nie wystarcza do dokonania zmiany rodzaju i przeznaczenia pojazdu z samochodu osobowego na ciężarowy w świetle postanowień ówczesnego art. 68 ust. 9 Prawo o ruchu drogowym. Sąd stoi na stanowisku, iż – co do zasady – rejestracja pojazdu bez wymaganej przepisami prawa homologacji rażąco narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności obarczonej takim błędem decyzji. Należy podzielić zdanie Sądu wyrażone w wyroku z dnia 26 maja 2004 r. sygn. akt OSK 221/04, iż stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa wymaga w każdym przypadku nie tylko ustalenia treści normatywnej (przepisów prawnych), na podstawie której została wydana kwestionowana decyzja, ale także oceny czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał podlegające ocenie orzeczenie, odbiega od prawidłowego rozumienia ich treści w stopniu, który może być uznany za rażące naruszenie prawa. Stąd stanowisko organu co do wad w procesie rejestracji samochodów ciężarowych bez świadectwa homologacji (a więc czy stanowią one rażące naruszenie prawa) wymaga pogłębionego uzasadnienia podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. W związku z wyżej wymienionymi uchybieniami organy administracji ponownie rozpatrując sprawę, powinny zwrócić uwagę na wymagania formalne postępowania administracyjnego, mając na względzie wyżej wymienione wskazania Sądu. Wskazania te wiążą organ (art. 153 p.p.s.a.). Z wymienionych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i art. 200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. /-/ I. Kucznerowicz /-/ J. Stankowski /-/ P. Miładowski AT