II SA/Wa 2063/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), WSA, Ewa Grochowska-Jung, Protokolant Monika Niewińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stanowisko równorzędne z zajmowanym przed powołaniem – oddala skargę - Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Morskiego w G. z dnia [...] lipca 2002 r., mocą której odmówiono R. K. mianowania na stanowisko równorzędne z zajmowanym przed powołaniem. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż R. K. był zatrudniony w Urzędzie Morskim w G. w okresie od [...] do [...], początkowo na podstawie umowy o pracę na stanowisku [...]. Z dniem [...] wnioskodawca mianowany został decyzją Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej na stanowisko [...] Urzędu Morskiego w G. Z dniem [...] stosunek pracy R. K. stał się, jak wyjaśnia organ, stosunkiem pracy z powołania. Następnie z dniem [...] wnioskodawca powołany został na stanowisko [...] Urzędu Morskiego w G. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. Minister Infrastruktury odwołał R. K. z dniem [...] kwietnia 2002 r. z zajmowanego stanowiska. Odwołanie to było równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę. W dniu 10 lipca 2002 r. R. K. zwrócił się, stosownie do przepisu art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953 ze zm.) oraz art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483 ze zm.), do dyrektora Urzędu Morskiego w G. o mianowanie go z dniem 30 lipca 2002 r. na stanowisko równorzędne z zajmowanym przed powołaniem. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Dyrektor Urzędu Morskiego w G. wydał w dniu [...] lipca 2002 r. decyzję odmawiającą mianowania R. K. na stanowisko równorzędne z zajmowanym przed powołaniem. Organ II instancji podkreślił, iż dotychczasowy stosunek pracy na podstawie mianowania stał się z mocy prawa z dniem [...] stosunkiem pracy z powołania. Zdaniem Ministra Infrastruktury, zmiana charakteru stosunku pracy nie wymagała decyzji rozwiązującej stosunek pracy z mianowania, jak również nie wymagała aktu powołania. Z tego też powodu, w ocenie organu odwoławczego, wnioskodawcy nie przysługuje roszczenie określone w art. 45 ust. 2 cyt. ustawy o pracownikach państwowych, gdyż przed zatrudnieniem na stanowisku dyrektora do spraw technicznych łączyła go z Urzędem Morskim w G. jedynie umowa o pracę. Ponadto, jak wskazuje Minister Infrastruktury, osobie odwołanej z funkcji lub stanowiska, o którym mowa w art. 138 ust. 2 cyt. ustawy o służbie cywilnej, która przed powołaniem na tę funkcję lub stanowisko była urzędnikiem państwowym mianowanym, przysługuje prawo do mianowania na stanowisko równorzędne z zajmowanym przed powołaniem, jeżeli osoba ta spełnia wymogi, o których mowa w art. 3 pkt 4 ustawy o pracownikach urzędów państwowych, tj. ma odpowiednie wykształcenie i odbytą aplikację administracyjną. Wnioskodawca objął funkcję [...] Urzędu Morskiego w G. pomimo braku odbycia aplikacji. Brak aplikacji administracyjnej powoduje, iż odwołanie R. K. od decyzji organu pierwszej instancji, w ocenie Ministra Infrastruktury, jest nieuzasadnione. Skargę na decyzję tę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. K. W skardze podniesiono, iż wątpliwym jest – wobec braku w tym zakresie regulacji prawnej – jakoby zmiana charakteru stosunku prawnego (z mianowania na powołanie) miała nastąpić z mocy prawa, bez konieczności wydania aktu powołania. Skutek taki musiałby być, jak podkreśla skarżący, wyraźnie przewidziany w ustawie. Skarżący wskazuje, iż został mianowany na stanowisko zastępcy dyrektora Urzędu Morskiego w G., charakter tego zatrudnienia nie został zmieniony w ten sposób, by móc uznać, że przed powołaniem łączyła go z tym urzędem jedynie umowa o pracę. Ponadto skarżący podnosi, iż aby zostać mianowanym pracownikiem urzędu państwowego na stanowisku zastępcy dyrektora, należało mieć odbytą aplikację administracyjną lub być, na mocy decyzji właściwego ministra, z jej odbycia zwolnionym. Zdaniem skarżącego, mianowanie go w dniu [...] na stanowisko [...] Urzędu Morskiego w G. w pełni konsumuje ww. decyzję. Skarżący wskazuje, iż mianowanie to było równoznaczne z decyzją zwalniającą od obowiązku odbycia aplikacji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 30 września 2004 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Wa 923/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił przedmiotową skargę. W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, iż zgodnie z art. 5 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisu prawa. Przepis art. 138 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej nie ma zastosowania do skarżącego, nie jest on bowiem osobą odwołaną ze stanowiska przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy o służbie cywilnej. Sytuację, w jakiej znalazł się skarżący należało rozpatrywać na podstawie art. 138 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej, który wyraźnie określa jakie przepisy ustawy o pracownikach urzędów państwowych stosuje się do skarżącego. Wśród tych przepisów nie został wymieniony art. 45 ust. 2 ustawy o pracownikach urzędów państwowych, który niewątpliwie stanowi przepis prawa określający obowiązek mianowania, a tym samym uzasadniający właściwość sądu administracyjnego do rozstrzygania niniejszej sprawy. Od tego postanowienia R. K. złożył skargę kasacyjną, zaskarżając je w całości. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 października 2005 r., wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 74/05, uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż sąd administracyjny, ustalając swą właściwość w sprawie, obowiązany jest zbadać, czy z przepisu, na który powołuje się skarżący wynika obowiązek mianowania lub powołania. Tylko negatywna odpowiedź na to pytanie uzasadnia odrzucenie skargi z powodu braku właściwości sądu. Skoro przepis art. 45 ust. 2 ustawy o pracownikach urzędów państwowych rodzi obowiązek mianowania na równorzędne stanowisko, to sprawy powstałe na gruncie tego przepisu podlegają kognicji sądów administracyjnych. To zaś, czy przepis ten ma zastosowanie do skarżącego, powinno być przedmiotem merytorycznego rozpoznania skargi przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) statuuje zasadę kontroli przez sąd administracyjny zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych powyżej przepisów, należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Stosownie do art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W myśl art. 138 ust. 2 przywoływanej ustawy o służbie cywilnej, osoby odwołane z funkcji organu administracji państwowej lub innego stanowiska kierowniczego w administracji państwowej, które przed powołaniem na tę funkcję lub stanowisko były urzędnikami państwowymi mianowanymi zgodnie z przepisami ustawy o pracownikach urzędów państwowych, stają się pracownikami służby cywilnej i w stosunku do nich stosuje się odpowiednio art. 45 ust. 2 ustawy o pracownikach urzędów państwowych. Przepis art. 45 ust. 2 ustawy o pracownikach urzędów państwowych stanowi, iż osobie odwołanej z funkcji lub organów administracji państwowej lub innego stanowiska kierowniczego w administracji państwowej, która przed powołaniem na tę funkcję lub stanowisko była urzędnikiem państwowym minowanym, przysługuje prawo do mianowania na stanowisko równorzędne z zajmowanym przed powołaniem, jeżeli osoba ta spełnia wymogi, o których mowa w art. 3 pkt 4 tej ustawy, tj. ma odpowiednie wykształcenie i odbyła aplikację administracyjną. Jak wynika z przywołanych powyższej przepisów, osoby odwołane z funkcji lub stanowiska, o których mowa w art. 138 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej, które przed powołaniem na tę funkcje lub stanowisko były urzędnikami państwowymi mianowanymi, stają się pracownikami służby cywilnej i przysługuje im prawo do ponownego mianowania na stanowisko równorzędne z zajmowanym przed powołaniem, jeżeli spełniają wymogi, o których mowa w art. 3 pkt 4 ustawy o pracownikach urzędów państwowych, tj. mają odpowiednie wykształcenie i odbyli aplikację administracyjną. Przepis art. 45 ust. 2 ustawy o pracownikach urzędów państwowych, do którego odsyła art. 138 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej, rodzi zatem obowiązek mianowania na stanowisko równorzędne z zajmowanym przed powołaniem. Mianowanie na stanowisko dokonywane jest w formie decyzji administracyjnej. W związku z tym prośba osoby zainteresowanej złożona w trybie art. 45 ust. 2 ustawy o pracownikach urzędów państwowych winna być rozstrzygnięta (pozytywnie lub negatywnie) w formie decyzji, o jakiej stanowią przepisy art. 104 i art. 109 § 1 k.p.a. Zwrócić należy uwagę, iż pogląd ten zawarty w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 1991 r., sygn. akt II SA 807/90, (OSP 1992/4, poz. 93, aprobująca glosa Jerzego Szreniawskiego i Andrzeja Wróbla – OSP 1992/4, str. 189), zachowuje nadal swą aktualność. Także wejście w życie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 1994 r. o zmianie ustawy o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. Nr 136, poz. 704), zgodnie z którym, począwszy od dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. od dnia 27 stycznia 1995 r., z pracownikami urzędów państwowych nie nawiązuje się stosunku pracy na podstawie mianowania, nie wyłącza obowiązku urzędu mianowania w sytuacji określonej w art. 45 ust. 2 ustawy o pracownikach urzędów państwowych (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 1996 r., II SA 2818/95, ONSA 1996, z. 4, poz. 187). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Dyrektor Urzędu Morskiego w G. odmówił w piśmie z dnia [...] lipca 2002 r. mianowania skarżącego na stanowisko równorzędne z zajmowanym przed powołaniem. Wskazać należy, iż pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, Nr 9-10, poz. 169). Przedmiotowe pismo Dyrektora Urzędu Morskiego w G. z dnia [...] lipca 2002 r. zawiera wszystkie powyżej wymienione elementy, co pozwala zakwalifikować je jako decyzję administracyjną. Z akt sprawy wynika ponadto, iż skarżący wniósł w dniu 12 sierpnia 2002 r. od ww. decyzji pozew do Sądu Rejonowego w G. Na rozprawie w dniu [...] grudnia 2003 r. skarżący oświadczył, iż wniesiony przez niego pozew jest w istocie odwołaniem od decyzji Dyrektora Urzędu Morskiego w G. Na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w G. IV Wydział Pracy, wydanego w dniu [...] grudnia 2003 r., sygn. akt [...], odwołanie to przekazane zostało do rozpoznania Ministrowi Infrastruktury. Analiza przedstawionych powyżej zdarzeń pozwala na stwierdzenie, iż pomimo braku dowodu doręczenia decyzji organu I instancji, odwołanie od tej decyzji wniesione zostało w terminie określonym w przepisie art. 129 § 2 k.p.a. Odwołanie to rozpatrzone zostało przez organ wyższego stopnia, którym był w stosunku do dyrektora Urzędu Morskiego w G. – Minister Infrastruktury, co wynika z przepisu art. 38 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1502 ze zm.) w związku z art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji sądowej (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548) w związku z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 października 2001 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury (Dz. U. Nr 122, poz. 1336 ze zm.). Podstawą odmowy mianowania skarżącego na stanowisko równorzędne z zajmowanym przed powołaniem było to, iż przed zatrudnieniem na stanowisku dyrektora do spraw technicznych Urzędu Morskiego w G. łączyła go z tym Urzędem jedynie umowa o pracę oraz brak aplikacji administracyjnej. W ocenie Sądu, stanowisko Ministra Infrastruktury co do łączącego skarżącego z urzędem stosunku przed powołaniem na funkcję dyrektora Urzędu Morskiego w G., należy ocenić jako błędne. Jak wynika bowiem z akt sprawy, skarżący przed powołaniem go na ww. funkcję piastował stanowisko [...] Urzędu Morskiego w G. na podstawie aktu mianowania. Sąd nie podzielił poglądu organu odwoławczego, iż nawiązany na podstawie aktu mianowania stosunek pracy przekształcił się z mocy prawa z dniem [...], tj. z dniem wejścia w życie cyt. ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, w stosunek pracy na podstawie powołania. W ustawie tej brak jest bowiem przepisów przejściowych, które regulowałyby te kwestie. Odmowa mianowania na stanowisko równorzędne z zajmowanym przed powołaniem jest jednakże zasadna, bowiem skarżący nie spełnia wymogu, o którym mowa w art. 3 pkt 4 ustawy o pracownikach urzędów państwowych, tj. nie odbył aplikacji administracyjnej, ani też nie został z obowiązku odbycia tej aplikacji zwolniony na mocy decyzji administracyjnej w trybie § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 listopada 1982 r. w sprawie aplikacji administracyjnej oraz ocen kwalifikacyjnych urzędników państwowych (Dz. U. Nr 39, poz. 258). Nie można uznać, wbrew twierdzeniom skargi, za zwolnienie od obowiązku odbycia tej aplikacji wydanie skarżącemu aktu mianowania na stanowisko dyrektora do spraw technicznych Urzędu Morskiego w G. W przywołanym akcie mianowania brak jest rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Zwrócić należy uwagę, iż decyzja administracyjna jest to oświadczenie woli kompetentnego organu administracyjnego, podjęte w wyniku zastosowania normy materialnego prawa administracyjnego lub w określonym zakresie normy prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego, w trybie, formie, strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowane stronie, w celu wywołania skutku prawnego w sferze prawa materialnego, bądź w sferze stosunku procesowego (Barbara Adamiak "Wadliwość decyzji administracyjnej", Wrocław 1986, s. 22-23). Nie można zatem domniemywać istnienia decyzji administracyjnej, gdyż oświadczenie woli organu musi być podjęte w trybie, formie i strukturze uregulowanej prawem procesowym. Skoro z akt sprawy wynika, iż skarżący nie odbył aplikacji administracyjnej, ani też nie został od obowiązku jej odbycia zwolniony, odmowa mianowania skarżącego na stanowisko równorzędne z zajmowanego przed powołaniem jest zasadna. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.