I OSK 1598/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2007 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych R. M., A. J. oraz K. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 2239/05 odrzucające skargę A. J., R. M., W. S. i K. W. na czynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w Warszawie w przedmiocie zmiany zasad punktacji przy ustalaniu listy aplikantów sądowych apelacji warszawskiej w roku 2005 r. postanawia uchylić zaskarżone postanowienie NSA/post.1 – postanowienie ,,ogólne" Postanowieniem z dnia 8 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 2239/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. J., R. M., W. S. i K. W. na czynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w Warszawie w przedmiocie zmiany zasad punktacji przy ustalaniu listy aplikantów sądowych apelacji warszawskiej w roku 2005 r. W uzasadnieniu podniesiono, iż zgodnie z art. 5 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa. Użyta przez ustawodawcę w art. 145 § 1 p.p.s.a imperatywna forma czasownika ,,mianuje" wskazuje na istnienie prawnego obowiązku, o którym mowa w art. 5 pkt 3.p.p.s.a. Przyjąć zatem również trzeba, że odmowa wykonania tego obowiązku tj. odmowa mianowania podlega regulacji powyższego przepisu. W związku z powyższym stwierdzono, iż sąd administracyjny jest właściwy w sprawie odmowy mianowania na stanowisko pozaetatowego aplikanta sądowego co powoduje, iż skarga w przedmiotowej sprawie, w świetle art. 5 pkt 3 p.p.s.a. jest dopuszczalna. Mianowanie na stanowisko pozaetatowego aplikanta sądowego prowadzi do nawiązania stosunku służbowego, który ma charakter administracyjny. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie NSA przyjmuje się, że mianowanie jako akt administracyjny, odpowiada w swej istocie decyzji administracyjnej. Gdyby skarżący zwrócili się do Prezesa Sądu Apelacyjnego w Warszawie z wnioskami o mianowanie ich na stanowiska pozaetatowych aplikantów sądowych i gdyby Prezes odmówił im mianowania, wówczas – po wyczerpaniu środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji – mogliby domagać się ochrony na drodze sądowoadministracyjnej. Tymczasem A. J., R. M., W. S. i K. W. przedmiotem skargi do WSA uczynili czynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w Warszawie, polegającą na zmianie zasad punktacji przy ustalaniu listy aplikantów sądowych apelacji warszawskiej w roku 2005 r. Podano m. in., iż zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1- 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4. Czynność objęta skargą jest czynnością organu administracji publicznej i moglaby dotyczyć uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, to jednak brak jej indywidualnego charakteru. Czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. musi być skierowana do określonego adresata, musi być zobiektywizowana w sposób indywidualny i dotyczyć praw lub obowiązków konkretnej osoby. Nie może natomiast mieć charakteru generalnego. Skarżona w sprawie czynność niewątpliwie ma charakter generalny. Wszak dotyczy jedynie osób, które znalazły się na listach aplikantów, sporządzonych przez komisje egzaminacyjne z poszczególnych okręgów i w tym sensie ma charakter ograniczony, to jednak czynność ta personalnie nie odnosi się do żadnej z osób z grona skarżących jak i z grona aplikantów. Nie jest wiec czynnością zobiektywizowaną w sposób indywidualny. Skoro czynność wskazana nie ma charakteru indywidualnego to nie może być kwalifikowana jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt p.p.s.a. Chociaż rodzi ona negatywne skutki dla skarżących to jednak nie została do nich personalnie skierowana. Prawidłowość tej czynności Sąd oceniałby w ramach kontroli legalności decyzji wydanych w przedmiocie odmowy mianowania na stanowisko pozaetatowego aplikanta sądowego, gdyby doszło do ich wydania. Skargi kasacyjne na to postanowienie wnieśli: R. M., A. J. oraz K. W. W skardze kasacyjnej R. M. zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie naruszenie: - art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub względnie pkt 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że skarga nie dotyczy aktu podlegającego kontroli sądu administracyjnego tj. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, względnie decyzji administracyjnej - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające niewłaściwym tj. zbyt wąskim określenie granic sprawy i nieodniesieniu się do wszystkich kwestii wynikających ze skargi - art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie dowodów – dokumentów znajdujących się w aktach sprawy oraz przedstawienie sprawy, w uzasadnieniu zaskarżanego postanowienia, w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym, a w szczególności nieuwzględnienie faktów, które są powszechnie znane lub powinny być znane Sądowi z urzędu - art. 6 p.p.s.a. poprzez nieudzielenie skarżącemu – R. M., występującej w sprawie bez adwokata lub radcy prawnego potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych oraz niedouczenie o skutkach prawnych tych czynności i skutkach zaniedbań - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie istnienia podstaw do odrzucenia skargi Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 września 2002 r. oraz 15 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa powiększone o podatek VAT. W skardze kasacyjnej A. J. podniesiono zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki następujących przepisów postępowania: - art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.. poprzez błędną wykładnię zakładającą, że czynność opisana w tym przepisie musi mieć charakter zindywidualizowany, by skarga była dopuszczalna - art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez niezastosowanie tych przepisów przez WSA, co doprowadziło do odrzucenia skargi - art. 58 p.p.s.a. poprzez jego błędną interpreatację, zakładającą istnienie podstawy do odrzucenia skargi - art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na zbyt wąskim określeniu granic sprawy i w rezultacie nierozpoznanie sprawy w zakresie czynności niemianowania, mimo faktycznego przyjęcia przez Sąd I instancji swej właściwości w tym zakresie. Powyższe naruszenia, w ocenie skarżącej, miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Apelacyjnego w Warszawie podniósł, iż Sąd Wojewódzki w prawidłowy sposób dokonał interpretacji przepisów, dotyczących uprawnień i obowiązków prezesa sądu apelacyjnego w zakresie czynności, poprzedzającej mianowanie oraz samej czynności mianowania aplikantów (art. 145 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych – Dz. U. nr 98, poz. 1070 ze zm.). Wskazał ponadto, iż Prezes Sądu Apelacyjnego w celu doprowadzenia do jednakowych w całym obszarze apelacji wymogów, związanych z wynikiem egzaminu konkursowego na aplikację, ustalił limit punktów, które kwalifikowały kandydatów do wystąpienia z wnioskiem o mianowanie na stanowisko aplikanta. Ustalił zatem generalną zasadę, nie adresowaną do konkretnego adresata. Czynność ta nie może być utożsamiana z czynnością odmowy mianowania. Wobec niezłożenia wniosku przez kandydata o mianowanie go na stanowisko pozaetatowego aplikanta sądowego żadna decyzja administracyjna, pozytywna bądź negatywna nie została wydana. Jak podał dalej wnoszący odpowiedź akt mianowania na stanowisko pozaetatowego aplikanta sądowego, wydawany przez prezesa sądu apelacyjnego na podstawie art. 145 § 1 u.s.p. stanowi nawiązanie stosunku służbowego, mającego charakter decyzji administracyjnej i podlega kontroli sądowo – administracyjnej w myśl art. 104 § 1 kpa. Taka sama kontrola dotyczy odmownej decyzji, wydanej po rozpoznaniu wskazanego wniosku. Stwierdził dalej, iż czynność będąca przedmiotem skargi w sprawie miała charakter generalny i nie spełniała wymogu art. 3 § 2 punkt 4 p.p.s.a. Brak jej było przymiotu zobiektywizowania w sposób indywidualny i nie można domniemywać, że jej celem było wywołanie bezpośrednich skutków w sferze praw poszczególnych kandydatów. Wobec braku decyzji, podlegającej zaskarżeniu, postanowienie WSA z dnia 8 marca 2006 r. uznać należy za prawidłowe. Skargę kasacyjną na postanowienie Sądu Wojewódzkiego z dnia 8 marca 2006 r. złożył reprezentowany przez pełnomocnika K. W. Wskazano na mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez WSA w Warszawie następujących przepisów postępowania: - art. 6 p.p.s.a. poprzez niezastosownie się do obowiązku udzielania stronom występującym w sprawie bez adwokata lub radcy prawnego potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych oraz pouczania ich o skutkach prawnych tych czynności i skutkach ich zaniedbań - art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz 106 § 3 p.p.s.a. oraz § 4 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego w celu stwierdzenia czy naruszono prawo, przedstawienie sprawy w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym oraz nieuwzględnienie faktów , które są powszechnie znane lub powinny być znane sądowi z urzędu - naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie normy nakazującej rozstrzyganie w granicach danej sprawy - naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez uznanie że skarga nie dotyczy aktu podlegającego kontroli sądu administracyjnego w szczególności, że przedmiotem wniesionej skargi nie była decyzja administracyjna ani – ewentualnie – inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie istniały podstawy do odrzucenia skargi. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego od strony przeciwnej oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w wysokości 240 zł oraz 15 zł opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa powiększone o podatek VAT, na podstawie § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. (Dz. U. Nr 163, poz. 1349). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. Zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jest uzasadniony. Zgodnie z tym przepisem sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Jak wskazują skarżący: A. J., R. M., W. S. i K. W. przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ,,czynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w Warszawie w przedmiocie zmiany zasad punktacji przy ustalaniu listy aplikantów sądowych apelacji warszawskiej w roku 2005 r." Mając na uwadze treść art.133 § 1 p.p.s.a., który stanowi o tym, iż sąd orzeka w sprawie na podstawie akt sprawy stwierdzić należy, iż skarga w niniejszej sprawie została odrzucona przedwcześnie. W aktach sądowych brak jest dokumentu, na podstawie którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mógłby dokonać oceny prawnej, jaki charakter prawny w rozumieniu art. 3 p.p.s.a. ma zaskarżona czynność. Skoro zatem brak było podstawy do orzekania to Sąd I instancji powinien był, przed wydaniem orzeczenia w sprawie, wezwać Prezesa Sądu Apelacyjnego w Warszawie do złożenia pisma, które dokumentuje ,,ustalenie przez Prezesa Sądu Apelacyjnego w Warszawie jednolitego kryterium punktowego przyjęć kandydatów na aplikację sądową w obrębie okręgu apelacyjnego – dokonane w realizacji wytycznych zawartych w piśmie dyrektora Departamentu" (k. 51 akt Sądu I instancji). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.