II OSK 1659/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy Świecie n/Osą i [...] S.A w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 114/07 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. oddala skargi kasacyjne 2. zasądza od Gminy Świecie n/Osą i [...] S.A w Warszawie po 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych na rzecz skarżącego J. J. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 114/07, po rozpoznaniu skargi J. J., została uchylona decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] poprzedzająca ją decyzja Starosty Chełmińskiego z dnia [...] grudnia 2004 r., Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr [...] w Ś. n. O.. Sprawa była już rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny który wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 17/06 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 lipca 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 305/05 oddalający skargę J. J. na ww. decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] . W poprzednio rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się w wydanych decyzjach naruszenia art. 7 i 10 k.p.a. Skarżący miał zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania, a stan faktyczny sprawy wykazywał się niskim stopniem złożoności. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego, iż raport oddziaływania na środowisko sporządzony został na podstawie danych dostarczonych przez inwestora, bez zbadania czy urządzenia te zostały dopuszczone do stosowania na terenie Polski i czy odpowiadają one wymaganiom stawianym im przez właściwe przepisy. Autorzy raportu sformułowali jednoznaczne wnioski, że stacja telefonii komórkowej nie będzie wywoływać przekroczenia dopuszczalnych norm w strefie przebywania ludzi. Niedostatki w dokumentacji, zdaniem Sądu I instancji, nie są takiej wagi, aby przesądzały o zdyskwalifikowaniu projektu jako niezgodnego z obowiązującymi przepisami. Sąd również nie znalazł podstaw do przyjęcia, iż projektowana inwestycja narusza interes prawny skarżącego. W momencie wydawania zaskarżonej decyzji obowiązywało rozporządzenie Nr 34/2004 Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 3 grudnia 2004 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie kujawsko-pomorskim, które nie zalicza do obszarów chronionego krajobrazu Doliny Osy i Wardęgi (błąd). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarga kasacyjna od powyższego wyroku z dnia 14 lipca 2005 r. zawiera natomiast usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego. Rozporządzenie Nr 26/2004 Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 18 sierpnia 2004 r. w sprawie zakazów obowiązujących w obszarach chronionego krajobrazu w województwie kujawsko-pomorskim (Dz. Urz. Woj. Kujawsko-Pomorskiego Nr 94, poz. 1646), obowiązujący od września 2004 r. zakazywał realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska na obszarach chronionego krajobrazu wymienionych w § 1 rozporządzenia. W pkt 22 znajdował się obszar, na którym zaprojektowana została przedmiotowa inwestycja. Powyższe rozporządzenie straciło moc z dniem wejścia w życie nowych rozporządzeń Nr 34/2004 i 35/2004 Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 3 grudnia 2004 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie kujawsko-pomorskim (Dz. Urz. Woj. Kujawsko-Pomorskiego Nr 120, poz. 2014 i 2015). Nowe rozporządzenia wprowadzały również zakaz sytuowania na terenach chronionego krajobrazu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił faktu, iż w dniu 3 grudnia 2004 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski wydał również rozporządzenie Nr 35/2004 w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie kujawsko-pomorskim, w którym § 1 pkt 4 wyszczególniony został Obszar Chronionego Krajobrazu Doliny Osy i Gardęgi. Powyższe rozporządzenie zawiera również zakaz realizacji na obszarach chronionego krajobrazu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – do których niewątpliwie należy projektowana inwestycja budowy stacji telefonii komórkowej. Co prawda z akt sprawy jednoznacznie nie wynikają ustalenia, iż inwestycja ta została zaprojektowana na Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Osy i Gardęgi, jednakże tak należy przypuszczać z argumentacji Sądu I instancji. Zaprojektowanie zaś inwestycji na terenie, na którym istnieje zakaz realizacji tego typu przedsięwzięć narusza nie tylko przepisy ww. rozporządzeń Wojewody Kujawsko-Pomorskiego obowiązujących w czasie orzekania przez organ odwoławczy, ale również przepisów ustawy o ochronie przyrody, a także art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) nakazującego sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. Sąd I instancji błędnie więc w uzasadnieniu wyroku powołał się na przepisy rozporządzenia Wojewody Kujawsko-Pomorskiego Nr 34/2004 z dnia 3 grudnia 2004 r., które w niniejszej sprawie nie miały zastosowania, pomijając przepisy rozporządzenia 35/2004 z dnia 3 grudnia 2004 r., które dla oceny legalności zaskarżonej decyzji miały zasadnicze znaczenie. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż zgodnie z postanowieniami art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażane w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przy ponownym rozpoznawaniu sprawy związany był wskazaniami wynikającymi z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2006 r., zgodnie z którym dla prawidłowej oceny zaskarżonych decyzji niezbędne jest ustalenie czy planowane przedsięwzięcie ma być realizowane na Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Osy i Gardęgi, gdyż na tym obszarze obowiązuje zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem Sądu pierwszej instancji okolicznością o podstawowym znaczeniu determinującą dalszy przebieg postępowania było ustalenie czy, zamierzone przedsięwzięcie ma być zlokalizowane w granicach obszaru chronionego krajobrazu Doliny Osy i Gardęgi. Jeżeli taka okoliczność zostałaby potwierdzona to zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie kujawsko-pomorskim obowiązywałby na nim całkowity zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Brak wyjaśnienia tej okoliczności stanowi istotne naruszenie zasady prawdy obiektywnej i mógł wywrzeć wpływ na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut pełnomocnika uczestnika postępowania Gminy Świecie nad Osą, a odnoszący się do faktycznego minimalnego oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. W art. 51 ust. 1 Prawa ochrony środowiska jest bowiem mowa o przedsięwzięciach mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a nie o tym które faktycznie taki wpływ wywierają. W związku z tym o zaliczeniu do tej kategorii decyduje rodzaj przedsięwzięcia, a nie skala uciążliwości związanych z jego funkcjonowaniem. Również zarzut odnoszący się do prawidłowości przyjęcia rozporządzenia wyznaczającego obszary chronionego krajobrazu nie są uzasadnione w tym postępowaniu. W tej konkretnej sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest bowiem pozwolenie na budowę, a nie zachowanie wymagań formalnych w procesie tworzenia prawa miejscowego, która może stanowić przedmiot kontroli w osobnym postępowaniu. Również zarzut uczestnika postępowania [...] S.A. w W. o wykonaniu przedmiotowego pozwolenia na budowę Sąd uznał za bezzasadny, bowiem sądy administracyjne badają prawidłowość zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania i ewentualne zmiany w stanie faktycznym lub prawnym, które zaistniały po tej dacie nie mogą być brane pod uwagę. Od powyższego wyroku odrębne skargi kasacyjne złożyli uczestnicy postępowania – Gmina Świecie nad Osą oraz [...] S.A. Region Północ w G., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości i wnosząc o jego uchylenie. W skardze kasacyjnej Gminy Świecie nad Osą podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez zastosowanie w sprawie rozporządzenia Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 3 grudnia 2004 r., Nr 35/2004 w okolicznościach jednoznacznie wskazujących na jego wadliwość, co pociąga za sobą naruszenie art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 158 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) i art. 178 Konstytucji RP. Zarzucono też błędną wykładnię § 2 ust. 2 rozporządzenia Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 3 grudnia 2004 r., Nr 35/2004 w związku z art. 51 Prawa ochrony środowiska poprzez przyjęcie, iż przewidziany w § 2 ww. rozporządzenia zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dotyczy wszystkich przedsięwzięć, dla których wymagane jest sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko, a nie tylko przedsięwzięć, które na środowisko faktycznie znacząco oddziaływają. Skarga kasacyjna Spółki [...] została oparta na tych samych zarzutach, co skarga kasacyjna Gminy Świecie nad Osą. Pismem z dnia 12 lipca 2007 r. J. J. złożył odpowiedź na skargi kasacyjne, wnosząc o ich oddalenie i o zasądzenie od uczestników wnoszących te skargi kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki zawiera § 2 art. 183 p.p.s.a., a której nie stwierdzono w sprawie niniejszej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej oznacza, że to strona składająca skargę kasacyjną wyznacza zakres rozpoznawania sprawy przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona kwestionująca orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone przez Sąd, a nadto uzasadnić to twierdzenie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2005 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...]. Skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 207 r. uchylającego zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji o identycznej treści i zarzutach złożone przez Gminę Świecie n. Osą oraz [...] S.A. w Warszawie oparto na podstawie art. 174 ust. 1 p.p.s.a. zarzucając naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego. Zarzuty skarg kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny uznał jako niemające usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim za pozbawiony zasadności należało ocenić zarzut z pkt 1 skarg kasacyjnych podnoszący naruszenie prawa materialnego art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 178 Konstytucji RP. Art. 4 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi, że "sędziowie sądów administracyjnych w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom". Natomiast z treści art. 178 Konstytucji RP wynika, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Jak wynika z treści powyższych przepisów – są to przepisy o charakterze ustrojowym, określającym zakres kognicji sądów administracyjnych oraz podstawy konstytucyjne sprawowania urzędu sędziowskiego. Nie mógł zatem Sąd pierwszej instancji naruszyć wskazanych przepisów rozpoznając skargę złożoną na sporną decyzję dotyczącą pozwolenia na budowę. Zważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji rozpoznawał sprawę po raz wtóry, bowiem wyrokiem z dnia 19 grudnia 206 r. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w poprzednim orzeczeniu Sąd pierwszej instancji dokonał oceny zakończonej decyzji w aspekcie przepisów prawnych rozporządzenia Nr 34/2004 Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 3 grudnia 2004 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie kujawsko-pomorskim. To rozporządzenie nie miało zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, bowiem nie obejmowało terenu, na którym przewidziana jest do realizacji inwestycja stacji bazowej telefonii komórkowej [...]. Tego terenu dotyczyło zaś rozporządzenie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 3 grudnia 2004 r. Nr 35/2004. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał konieczność ponownej oceny dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji w aspekcie przepisów rozporządzenia Nr 35/2004 Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 3 grudnia 2004 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie kujawsko-pomorskim (Dz.Urz. Woj. Kuj.-Pom. Nr 120, poz. 2014). Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia". Oznacza to, że ocena prawna wynikająca z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w zakresie wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania. Związanie to zaś powoduje, iż Sąd nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym poglądem NSA, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym zakresie do wskazań co do dalszego postępowania w sprawie. Związanie to dotyczy także organu administracji rozpoznającego ponownie sprawę (vide wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2001 r., ONSA 2002, nr 1, poz. 38; wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., ONSA 2000, nr 3, poz. 129). Po ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji, ponieważ uznał, że wymaga szczegółowego wyjaśnienia i ustalenia czy sporna inwestycja stacji bazowej telefonii komórkowej ma być zlokalizowana w granicach obszaru chronionego krajobrazu Doliny Osy i Gardęgi. W ocenie Sądu pierwszej instancji brak jest jednoznacznego wyjaśnienia w sprawie tej kwestii, a jej ustalenie warunkuje, iż podstawę orzekania co do istoty stanowić mogą przepisy wynikające ze wskazanego przez NSA rozporządzenia Nr 35/2004 Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie kujawsko-pomorskim. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż charakter kasacyjny wyroku Sądu pierwszej instancji wyklucza słuszność zarzutu skarg kasacyjnych o naruszeniu art. 158 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, bowiem Sąd nie orzekał na podstawie przepisów tej ustawy. Odesłanie przez Sąd pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpoznania przez organy administracji i jej rozpoznanie w zakresie zgodności inwestycji i dopuszczalności jej realizacji w aspekcie przepisów wskazanego rozporządzenia Nr 35/2004 Wojewody Kujawsko-Pomorskiego stanowi także wykonanie zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego, wiążących Sąd pierwszej instancji w myśl art. 153 p.p.s.a., o czym rozważano już wcześniej w uzasadnieniu. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie – Wojewoda jest organem uprawnionym do wydawania rozporządzeń, które po ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województwa, stanowią akty prawa miejscowego, obowiązujące na terenie województwa lub jego części. Przedmiotem postępowania w sprawie niniejszej była kontrola decyzji o pozwoleniu na budowę pod względem zgodności z przepisami prawa budowlanego w tym z wymogami art. 35 tejże ustawy. To jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku uchylającym orzeczenie Sądu I instancji, stwarza obowiązek kontroli także co do zgodności decyzji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, wymaganiami ochrony środowiska, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2004 r. a także wymogami aktów prawa miejscowego, do których należy zaliczyć także rozporządzenie wojewody w sprawie chronionego krajobrazu. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji orzekając w sprawie nie miał żadnych podstaw do kontroli rozporządzenia Nr 35/2004 Wojewody Kujawsko-Pomorskiego. Przepisy tego rozporządzenia nie znalazły jeszcze zastosowania przy merytorycznym orzekaniu w sprawie, bowiem zbadanie tej kwestii Sąd pierwszej instancji zalecił dopiero organom przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. W przypadku ustalenia, że lokalizacja inwestycji stacji bazowej telefonii komórkowej miałaby miejsce na terenie objętym rozporządzeniem Wojewody Nr 35/2004 organ winien ocenić jej dopuszczalność w świetle uregulowań rozporządzenia. Z tej przyczyny niezasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd § 2 ust. 2 rozporządzenia Wojewody wyżej opisanego, skoro ustaleń żadnych w tym przedmiocie Sąd pierwszej instancji nie czynił ani nie stosował wskazanego przepisu. Za bezprzedmiotowe zatem należało uznać rozważania skargi kasacyjnej [...] S.A. na temat treści rozporządzenia Wojewody Kujawsko-Pomorskiego Nr 35/2004 oraz uchybień proceduralnych przy ich wydawaniu. Akt ten nie był przedmiotem kontroli sądu. W podsumowaniu powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał swą ocenę o braku usprawiedliwionych podstaw zgłoszonych zarzutów skarg kasacyjnych obu skarżących podmiotów. Uzasadnia to oddalenie tychże skarg kasacyjnych z mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 § 2 p.p.s.a.