IV SA/Gl 34/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2007r. sprawy ze skargi Rady Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nauczycieli 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy B. Nr [...] z dnia [...] r. w części określonej w § [...] ust. [...] i ust. [...] pkt [...] załącznika stanowiącego Regulamin wynagradzania nauczycieli na rok [...] 2. określa, że rozstrzygnięcie nadzorcze w części uchylonej nie podlega wykonaniu Uchwałą Rady Gminy B. Nr [...] z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ) oraz art. 30 ust. 6 pkg 1 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela ( Dz. U. z 2003 r. Nr 118 poz. 1112 z późn. zm.) przyjęto regulamin określający zasady wynagradzania nauczycieli w Gminie B. w [...] r. w postanowieniu zawartym w § [...] tegoż regulaminu określono, iż odnosi się on do nauczycieli, wychowawców i pracowników pedagogicznych zatrudnionych w przedszkolu i szkołach na terenie gminy B.. Po myśli natomiast § [...] ust. [...] i ust. [...] pkt [...] regulującego kwestie dodatków funkcyjnych stwierdzono, iż nauczycielom, którym powierzono wychowawstwo klasy przysługuje taki dodatek w wysokości [...] % pobieranego wynagrodzenia zasadniczego. Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...]r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) stwierdził nieważność wskazanej uchwały w części określonej w § [...] ust. [...] i ust. [...] pkt [...] załącznika stanowiącego Regulamin wynagradzania nauczycieli na rok [...] w zakresie, w jakim przyznano dodatek funkcyjny za wychowawstwo nauczycielom zatrudnionym w przedszkolach. Zdaniem organu nadzoru ustawowe upoważnienie dla organu prowadzącego szkołę, zawarte w treści art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela, w oparciu o które wydana została zaskarżona uchwała nie pozwala na objęcie dodatkiem funkcyjnym nauczycieli zatrudnionych w przedszkolach. Wykaz funkcji, których sprawowanie uprawnia do dodatku funkcyjnego określone zostało w akcie wykonawczym wydanym na podstawie delegacji ustawowej. W § 5 tegoż rozporządzenia z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za prace w dniu wolnym od pracy ( Dz. U. nr 22 poz. 181 ) wydanym na podstawie art. 30 ust. 5 ustawy Karta Nauczyciela, Minister Edukacji Narodowej i Sportu wskazał, iż dodatek funkcyjny przysługuje nauczycielowi, który sprawuje funkcję wychowawcy klasy. Zdaniem Wojewody [...] funkcja wychowawcy klasy jest ściśle związana z wykraczającym poza realizację programu nauczania zakresem zadań i obowiązków nauczyciela. Do zakresu tych zadań, poza działaniami o charakterze administracyjnym, takimi jak wypełnianie świadectw, dziennika itp., należy także badanie potrzeb uczniów, analizowanie ich osiągnięć w nauce, współpraca z rodzicami i ich wspomaganie w rozwiązywaniu problemów wychowawczych. W opinii organu nadzoru, w przeciwieństwie do obowiązków nauczycieli w szkołach, zajęcia opiekuńcze i wychowawcze realizowane w przedszkolach nie należą do zajęć dodatkowych zatrudnionych tam nauczycieli. Odzwierciedlają natomiast treść i charakter zakresu zadań i obowiązków związanych z umową o pracę wszystkich zatrudnionych w przedszkolach nauczycieli. Przyznanie zatem dodatku funkcyjnego z tytułu wychowawstwa klasy nauczycielom zatrudnionym w przedszkolach stanowiłoby w istocie przyznanie dodatku o innym charakterze, niż dodatek, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu. Powyższe rozwiązanie wykraczałoby poza umocowanie ustawodawcze, a tym samym byłoby niedopuszczalne, jako że uchwała w sprawie przyjęcia regulaminu wynagradzania nauczycieli ma walor przepisu powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z czego wynika konieczność formułowania jej postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Ponad powyższe, zdaniem Wojewody [...] wychowawca klasy to funkcja powierzona przez dyrektora szkoły po zasięgnięciu opinii Rady Pedagogicznej, a zatem funkcja powierzona w określony sposób. Wojewoda [...] podniósł, iż stanowisko jakie zostało zaprezentowane przez niego w rozstrzygnięciu nadzorczym pokrywa się z poglądem prezentowanym przez Departament Pragmatyki Zawodowej Nauczycieli Ministerstwa Edukacji Narodowej. Wskazane rozstrzygnięcie nadzorcze poprzedzało wszczęcie postępowania w sprawie, w oparciu o art. 61 § 4 k.p.a. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze, upoważniony do działania na mocy uchwały Rady Gminy B. z dnia [...]r. w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...]r. Wójt Gminy wniósł o uchylenie aktu organu nadzoru w całości zarzucając jego sprzeczność z prawem materialnym, a to przepisem art. 29, art. 30 ust. 6, art. 35 ustawy Karta Nauczyciela oraz art. 3 pkt 9 i art. 22 ustawy o systemie oświaty. Skarżący zarzucił, iż rozstrzygnięcie nadzorcze nie wskazuje w istocie normy prawnej, która została naruszona poprzez wydanie uchwały Rady Gminy B. Nr [...] z dnia [...]r., nie może bowiem za taką zostać uznana norma zawarta w treści art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela. Nie może też stanowić o słuszności stanowiska nadzoru podzielenie w rozstrzygnięciu nadzorczym poglądu Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu, jako, że opinie tego organu nie są wiążące dla organów samorządu terytorialnego. Powołując się na regulację prawną zawartą w przepisach ustawy Karta Nauczyciela i ustawy o systemie oświaty skarżący wskazał, iż nieuprawnionym byłoby traktowanie odmiennie nauczycieli zatrudnionych w szkołach i nauczycieli zatrudnionych w przedszkolach. W opinii skarżącego nadto rozstrzygnięcie nadzorcze błędnie traktuje pojęcie obowiązków wychowawcy klasy wiążąc je ściśle z zakresem zadań i obowiązków nauczyciela realizującego program nauczania. Tymczasem do podstawowych obowiązków ustawowych nauczycieli należy realizacja programu zarówno wychowawczego jak i dydaktyki i opieki, co wynika z art. 22 ustawy o systemie oświaty. Wychowawca klasy natomiast uprawniony jest do dodatkowego wynagrodzenia za sprawowanie swojej funkcji. Według skarżącego przydzielenie funkcji wychowawcy klasy nie stanowi przydzielenia dodatkowo płatnych zajęć, gdyż ustawa zajęcia dodatkowo płatne wiąże z działalnością dydaktyczno – wychowawczą. Skarżący dołączył do swojej skargi dokumenty, z których wynikać miał zakres obowiązków uprawniających do dodatku za wychowawstwo w przedszkolu. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie i zakwestionował zarzut skarżącego co do braku wskazania w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym normy prawnej, która została naruszona oświadczając, iż wskazano i należycie uzasadniono na czym polega uchybienie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Gminy B. w części określonej w § [...] ust. [...] i ust. [...] pkt [...] załącznika. Przywołanie stanowiska Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu stanowiło jedynie dodatkową informację co do tożsamości stanowiska Wojewody [...] z prezentowanym przez Ministerstwo Edukacji Narodowej i Sportu poglądem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Na podstawie art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jest zatem właściwy do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w aspekcie zgodności z przywołanymi w nim przepisami prawa materialnego, jak i z przepisami postępowania administracyjnego stwierdził, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie. Istotą sporu pomiędzy Radą Gminy B., a Wojewodą [...] stało się odmienne interpretowanie pojęcia dodatku do wynagrodzenia zasadniczego, określonego jako "dodatek funkcyjny", przysługującego dla nauczyciela z tytułu pełnienia obowiązków wychowawczy klasy. Pojęcie to pojawia się w treści art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela ( Dz. U. z 2003 r. Nr 118 poz. 1112 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą Karta Nauczyciela, w którym to przepisie jako dodatki do wynagrodzenia ustawodawca wymienia dodatek za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego i godzin doraźnych zastępstw, nie precyzując jednak warunków ich przyznawania, ani nie definiując tych świadczeń. Bliższe określenie dodatku funkcyjnego i motywacyjnego natomiast ustawodawca powierzył, na mocy dwóch upoważnień zawartych w art. 30 ust. 5 i 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela, właściwemu organowi wykonawczemu i organowi prowadzącemu szkołę, będącemu jednostką samorządu terytorialnego. W wykonaniu delegacji ustawowej, o której mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Karta Nauczyciela, rozporządzeniem z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy ( Dz. U. Nr 22 poz. 181 ) Minister Edukacji Narodowej określił wykaz stanowisk oraz sprawowanych funkcji uprawniających nauczyciela do dodatku funkcyjnego oraz ogólne warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego. Odnosząc się do kwestii dodatku funkcyjnego, w § 5 pkt 1 cytowanego aktu wykonawczego wskazano, iż do uzyskania tego typu dodatku uprawnieni są nauczyciele, którym powierzono stanowisko dyrektora lub wicedyrektora przedszkola, szkoły, placówki lub innej jednostki organizacyjnej, o której mowa w art. 1 ust. 1 i 1 a ustawy Karty Nauczyciela, zwanej dalej "szkołą", albo inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły oraz nauczyciele, którym powierzono sprawowanie funkcji wychowawcy klasy, doradcy metodycznego lub nauczyciela – konsultanta czy opiekuna stażu ( § 5 pkt 2 lit. a,b,c). Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał w tym miejscu za konieczne dokonanie analizy użytego w treści § 5 pkt 2 lit. a sformułowania "nauczyciel sprawujący funkcję wychowawcy klasy". Mając na względzie regulację zawartą w ustawie Karta Nauczyciela jako bezsporne trzeba przyjąć, iż pojęcie "nauczyciel" odnosi się zarówno do nauczyciela zatrudnionego w szkole jak także w przedszkolu ( art. 3 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela ). Ustawodawca nie zawarł natomiast ani w ustawie o systemie oświaty ani też w ustawie Karta Nauczyciela definicji pojęcia "wychowawca klasy". Nie dokonało tego również cytowane wyżej rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu. Wręcz nawet można uznać, iż pojęcie "klasa" nie zostało użyte w żadnym z aktów prawnych, które zawiera unormowania związane z procesem nauczania i organizacją systemu szkolnictwa. W wydanym bowiem na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ), zwanej dalej ustawą o systemie oświaty, rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół ( Dz. U. Nr 61 poz. 624 ) ramowe statuty publicznego przedszkola, szkoły podstawowej, publicznego gimnazjum czy też publicznego liceum ogólnokształcącego określają jednolicie, iż podstawową jednostką organizacyjną wymienionych placówek oświatowych jest oddział. Tak też określa się jednostki organizacyjne przedszkola i szkoły w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji ( Dz. U. nr 23 poz. 225 z zm.) wydanego na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 5 ustawy o systemie oświaty. Powyższe uprawnia do wniosku, iż zawarte w treści § 5 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli..., określenie "klasa" użyto zamiennie jako nazwę podstawowej jednostki organizacyjnej placówki oświatowej zwanej "oddziałem". W następstwie tego wniosku należy przyjąć, iż określenie "klasa", użyte zamiennie jako "oddział", nie pozwala na ograniczenie go wyłącznie do szkół, bez uwzględnienia klas ( oddziałów) w przedszkolu. W konsekwencji tak dokonanej interpretacji literalnej i porównawczej treści § 5 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli... wydaje się niezasadne ograniczenie nauczycieli sprawujących funkcję wychowawcy klasy wyłącznie do nauczycieli zatrudnionych w szkołach. Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się zatem w dalszej kolejności do celu, jaki zgodnie z wolą ustawodawcy spełniać ma dodatek funkcyjny przyznany nauczycielom, w tym nauczycielom zatrudnionym w przedszkolach, obok wynagrodzenia zasadniczego na mocy art. 30 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela. Nie budzi wątpliwości, iż dodatek ten nie może przysługiwać za czynności należące do podstawowych obowiązków nauczyciela wykonywanych przez niego w ramach czasu pracy, za które otrzymuje wynagrodzenie zasadnicze. W tym celu sąd dokonał porównania obowiązków, jakie na mocy ustawy lub aktów wykonawczych ciążą na nauczycielach placówek oświatowych zwanych szkołą lub przedszkolem. Zgodnie z treścią art. 42 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela w ramach czasu pracy nauczyciela zatrudnionego w pełnym wymiarze zajęć obowiązany jest on realizować zajęcia dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze, a także inne czynności i zajęcia wynikające z zadań statutowych szkoły, ze szczególnym uwzględnieniem zajęć opiekuńczych i wychowawczych wynikających z potrzeb i zainteresowań uczniów oraz zajęcia i czynności związane z przygotowaniem się do zajęć, samokształceniem i doskonaleniem zawodowym. Podstawowymi formami działalności dydaktyczno – wychowawczej szkoły, jak stanowi art. 64 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, są obowiązkowe zajęcia edukacyjne, dodatkowe zajęcia edukacyjne, zajęcia dydaktyczno – wyrównawcze i specjalistyczne organizowane dla uczniów mających trudności w nauce oraz inne zajęcia wspomagające rozwój dzieci i młodzieży z zaburzeniami rozwojowymi, nadobowiązkowe zajęcia pozalekcyjne, a w szkołach prowadzących kształcenie zawodowe – praktyczna nauka zawodu. Mając na względzie, iż ilekroć w przepisach ustawy o systemie oświaty lub ustawy Karta Nauczyciela jest mowa bez bliższego określenia o szkole, należy przez to rozumieć także przedszkole ( art. 3 ust. 1 ustawy o systemie oświaty i art. 3 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela ), nie powinno być kwestionowane, iż również w przedszkolach podstawowym obowiązkiem nauczycieli w ramach czasu pracy w pełnym wymiarze zatrudnienia jest prowadzenie działalności dydaktyczno – wychowawczej i opiekuńczej. Stanowisko takie potwierdza nadto regulacja zawarta w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół ( Dz. U. Nr 51 poz. 458 ) wydanego na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 2 lit. a) i b) ustawy o systemie oświaty gdzie określa się, iż nie tylko przedszkola zapewniają opiekę obok wychowania i uczenia się lecz także edukacja szkolna ma na celu zapewnienie opieki, wspomagając rozwój dziecka. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego istotne dla porównania obowiązków obciążających nauczycieli zatrudnionych w szkołach i w przedszkolach wydaje się również rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji. ( Dz. U. Nr 23 poz. 225 ). Wynika z niego, iż zarówno przedszkole, jak i szkoła prowadzi dla każdego oddziału określoną dokumentację. Jest to dziennik zajęć, w którym dokumentuje się przebieg pracy dydaktyczno – wychowawczej, w przypadku przedszkola ( § 2 ) i dziennik lekcyjny, w przypadku oddziału szkolnego ( § 7 ). Jak z powyższego wynika, dokonana analiza poszczególnych pojęć użytych w treści § 5 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli ... czy to poprzez ich literalną interpretację, czy też przy zastosowaniu wykładni porównawczej lub celowościowej nie pozwoliła na bezsporne wyeliminowanie z grona uprawnionych do dodatku funkcyjnego nauczycieli zatrudnionych w przedszkolu. Powracając do treści rozporządzenia z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół ( Dz. U. Nr 61 poz. 624 ) zauważa się, iż Minister Edukacji Narodowej i Sportu wskazał w statucie ramowym przedszkola ( § 13 ) iż dyrektor przedszkola powierza poszczególne oddziały opiece jednego lub dwu nauczycieli, a dla zapewnienia ciągłości skuteczności pracy wychowawczej i dydaktycznej uznał za wskazane, aby nauczyciel ten opiekował się danym oddziałem przez cały okres uczęszczania dzieci do przedszkola. W § 15 statutu ramowego szkoły wskazane jest, iż oddziałem opiekuje się nauczyciel wychowawca, a dla zapewnienia ciągłości i skuteczności pracy wychowawczej uznaje się za wskazane, by opiekował się on danym oddziałem w ciągu całego procesu edukacyjnego. Zachodzi zatem pytanie, czy rozróżnienie "nauczyciela wychowawcy oddziału" szkolnego i nauczyciela, któremu "dyrektor powierza opiekę oddziału" przedszkolnego w cytowanym akcie wykonawczym, ma sugerować tak daleką odmienność pełnionych funkcji tych nauczycieli, by skutkować pozbawienie nauczyciela opiekuna oddziału przedszkolnego jednego ze składników wynagrodzenia przyznanego na mocy ustawy. Zwraca tu uwagę fakt, iż Minister Edukacji Narodowej i Sportu w rozporządzeniu wykonawczym z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli... nie zastosował tożsamej nomenklatury, co w cytowanym wyżej rozporządzeniu w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół, a zatem konieczne jest tu dokonywanie wykładni poszczególnych, użytych w akcie prawnym pojęć. Art. 30 ust. 5 ustawy Karta Nauczyciela zawiera upoważnienie dla organu wykonawczego do uściślenia warunków przyznawania tego świadczenia poprzez przedstawienie stanowisk i funkcji uprawniających do dodatku funkcyjnego. Upoważnienie to jednak nie może prowadzić do nieuzasadnionego odmiennego traktowania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolach. Byłoby to bowiem zaprzeczenie treści art. 3 ust. 1 wskazanego aktu prawnego, a w konsekwencji wyjściem ponad upoważnienie ustawowe prowadzące wręcz do zachwiania zagwarantowanej konstytucyjnie równości wobec prawa ( art. 32 ust. 1 Konstytucji RP ). Jak z powyższego wynika, zapis § 5 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli... zawierający niezdefiniowane ustawowo określenie "wychowawca klasy", wymaga dokonania daleko idącej interpretacji. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze dotyka tej materii zaledwie pobieżnie. Zdaniem bowiem Wojewody odmienność zadań nauczyciela wychowawcy klasy w szkole polega na wykonywaniu zadań administracyjnych ( wypełnianie dziennika, świadectw ), a także analizowaniu potrzeb uczniów i ich osiągnięć, współpraca z rodzicami i ich wspomaganie w rozwiązywaniu problemów wychowawczych. W świetle wyżej przedstawionych aktów wykonawczych pogląd ten wydaje się nieuzasadniony. Jak zauważa się bowiem w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji ( Dz. U. Nr 23 poz. 225, iż zarówno przedszkole, jak i szkoła prowadzi dla każdego oddziału określoną dokumentację, o co najmniej zbliżonym charakterze. Nie można także podzielić poglądu organu nadzoru, iż kontaktowanie się z rodzicami dzieci, współdziałanie z nimi i dokonywanie oceny postępów i zachowań dzieci nauczyciela wychowawcy w szkole należy do jego obowiązków dodatkowych wykraczających poza podstawowe cele nauczania. Sprzeczne z tym poglądem pozostają uregulowania prawne zawarte w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół ( Dz. U. Nr 51 poz. 458 ), z którego wynika, iż w przedszkolach prowadzona jest praca wychowawczo – dydaktyczna i opiekuńcza na podstawie programu wychowania przedszkolnego ( § 6 ust. 1 ), a wobec rodziców przedszkola ( oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych ) pełnią funkcję doradczą i wspierającą działania wychowawcze : 1) pomagają w rozpoznawaniu możliwości rozwojowych dziecka i podjęciu wczesnej interwencji specjalistycznej, 2) informują na bieżąco o postępach dziecka, 3) uzgadniają wspólnie z rodzicami kierunki i zakres zadań realizowanych w przedszkolach i oddziałach przedszkolnych. Zgodnie natomiast z zapisami należącymi do podstawy programowej kształcenia ogólnego dla szkół podstawowych i gimnazjów w etapie edukacyjnym I, II i III zadaniem szkoły oprócz edukacji w wąskim rozumieniu tego pojęcia, jest zapewniać opiekę i wspomagać rozwój dziecka w przyjaznym, bezpiecznym i zdrowym środowisku w poczuciu więzi z rodziną, a także uwzględniać indywidualne potrzeby dziecka i troszczyć się o zapewnienie mu równych szans. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu nie wydaje się również przekonywujący argument organu nadzoru mający stanowić o odmienności funkcji wychowawcy klasy szkolnej ze względu na sposób przydzielenia tej funkcji. Także w tym wypadku przeczą temu przepisy prawa, gdyż zgodnie z rozporządzeniem z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół ( Dz. U. Nr 61 poz. 624 ) w każdym z typu placówek oświatowych, a więc w przedszkolu, szkole, gimnazjum czy liceum ogólnokształcącym działa rada pedagogiczna, a dyrektor przedszkola lub szkoły ( gimnazjum, liceum ogólnokształcącego ) powierza nauczycielowi czynności polegające na sprawowaniu opieki nad oddziałem czy to przedszkolnym czy szkolnym ( por. § 13 ramowego statutu przedszkola publicznego i § 15 ramowego statutu szkoły publicznej cytowanego aktu wykonawczego ). Wziąwszy nadto pod uwagę zapis art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o systemie oświaty regulujący kompetencje rady pedagogicznej, stwierdza się, że użyte w tym przepisie określenie "szkoła" nie wyklucza jego stosowania również w odniesieniu do przedszkola. Przeciwna interpretacja bowiem pozostawałaby w sprzeczności z art. 3 ust. 1 tego aktu prawnego. Przeto propozycje dyrektora szkoły lub placówki w sprawach przydziału nauczycielom stałych prac i zajęć w ramach wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatkowo płatnych zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych odnoszą się nie tylko do nauczycieli zatrudnionych w szkołach lecz także do nauczycieli pracujących w przedszkolach. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż aby zastosować przewidziany w ustawie środek nadzoru, Wojewoda [...] musiał w sposób nie budzący wątpliwości wykazać "istotną" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym sprzeczność z prawem postanowień badanej uchwały, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, a także wyjaśniając, z jakich przyczyn, w określonym stanie faktycznym uznaje dostrzeżone uchybienie za "istotne". W rozpatrywanej sprawie nie miało to miejsca, abstrahując od zapewne omyłkowo wskazanego w rozstrzygnięciu nadzorczym § 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagradzania zasadniczego nauczycieli ..., jako przepisu naruszonego. Sąd zauważa nadto, iż wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. ( stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane z wyroku z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. II OSK 410/06 publ. Wokanda 2006/11/37 ). Powracając w tym miejscu do wskazanych na wstępie kompetencji sądów administracyjnych, zwraca przede wszystkim uwagę fakt, iż dokonują one kontroli zaskarżonych aktów administracyjnych nie rozstrzygając samodzielnie o meritum sprawy, nie jest także rolą sądów administracyjnych wyręczanie organów administracji poprzez dokonywanie ustaleń i wykładni stosowanego w sprawie prawa. Z tych przyczyn sądy administracyjne rozpoznając skargę na działanie organu muszą nie tylko dysponować rozstrzygnięciem organu lecz również przedstawionym do tego rozstrzygnięcia nie budzącym wątpliwości co do jego słuszności wywodem prawnym, pozwalającym na odczytanie motywów, jakimi kierował się organ podejmując określone działania. W przeciwnym bowiem wypadku sąd administracyjny nie spełniałby roli instytucji kontrolującej działanie administracji, lecz działalność tę zastępował. Zgodnie z prawem, rozstrzygnięcie nadzoru to takie, które zawiera szczegółowe uzasadnienie prawne i faktyczne co do niezgodności uchwały rady gminy z prawem. Brak takiego uzasadnienia nie uprawnia do stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu organów samorządu terytorialnego i oznacza przekroczenie granic ingerencji nadzorczej. Nadzór nad działalnością tych jednostek sprawowany jest tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem ( art. 85 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ), w związku z tym tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa w uchwale organu gminy, organ nadzoru może sięgnąć do swoich uprawnień przewidzianych w art. 91 cyt. ustawy. Ingerencję organu administracji rządowej w sytuacji braku takiego "istotnego naruszenia prawa" należy ocenić jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Należy zauważyć, iż w toku postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ( art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym ). Stosowanie odpowiednio przepisów k.p.a. należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie terytorialnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego. Organ nadzoru zatem, obowiązany jest ustalić stan faktyczny zgodnie z rzeczywistością ( zasada prawdy obiektywnej – art. 7 k.p.a. ). W tym celu obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy ( art. 77 § 1 k.p.a. ) a stanowisko swoje uzasadnić w sposób wymagany prawem ( art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym ). Zgodnie z treścią art. 11 k.p.a. wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy przy zapewnieniu czynnego udziału stronom postępowania zgodnie z zapisem zawartym w art. 10 k.p.a. Problematyką związaną z przyznaniem dodatku funkcyjnego nauczycielom zatrudnionym w przedszkolach zajmował się już Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 29 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 1287/06. Wyrokiem tym oddalono kasację wniesioną przez organ nadzoru od wyroku Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 205/06. Sąd ten uznał, iż Karta Nauczyciela nie precyzuje żadnych warunków merytorycznych uzasadniających przyznanie dodatku funkcyjnego dla nauczycieli, pozostawiając to właściwemu ministrowi, przyjmując jednak, iż "nauczyciel" to osoba zatrudniona w szkole, przedszkolu i innych placówkach wymienionych w art. 1 ust. 1 i 1a ustawy Karta Nauczyciela. Także rozporządzenie wykonawcze nie określa zadań dodatkowych, za które przysługuje dodatek funkcyjny. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu literalna wykładnia § 5 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli ... nie uprawnia do wyłączenia z kręgu jej adresatów nauczycieli zatrudnionych w przedszkolach, którym powierzono funkcję wychowawcy. Wyrok powyższy znany powinien być Wojewodzie [...], tym bardziej, iż na terenie Polski rysują się w zakresie rozważanego problemu odmienne stanowiska ( przykładowo województwo wielkopolskie i małopolskie przyznają nauczycielom wychowawcom w przedszkolu dodatek funkcyjny, a ze stanowiskiem Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu polemizuje Związek Nauczycielstwa Polskiego ). Powyższe obligowało organ nadzoru, aby przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, w toku wszczętego postępowania, dokonać szczegółowych ustaleń, ustosunkować się do poszczególnych poglądów i uzasadnić swoje stanowisko biorąc pod uwagę konieczność dokonania wyczerpującej wykładni przepisu wskazanego jako uchybiony przez organ samorządu terytorialnego. Przedstawione Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego pozostawia wiele do życzenia w świetle powyższych uwag. Niewątpliwie zatem w toku postępowania nadzorczego doszło do naruszenia przepisów proceduralnych, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Mając to na względzie orzeczono na podstawie art. 148 P.p.s.a. jak w sentencji. W kwestii wykonalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego orzeczono po myśli art. 152 P.p.s.a.