I OSK 1159/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Tomasz Zbrojewski Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Op 728/06 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w K. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu wypłaty wynagrodzenia 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 3 i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części 3. zasądza od [...] Sp. z o.o. w K. na rzecz Okręgowego Inspektora Pracy w O. kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 19 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Op 728/06 po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nakazu wypłaty wynagrodzenia uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Pracy z dnia [...], nr [...]; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...], nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy w O. po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. od decyzji nr [...] – nakazu Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w O. z dnia [...], nr [...] o nakazaniu wypłacenia [...] pracownikom Spółki wykonującym pracę w [...]i należności z tytułu niewypłaconych dodatków za pracę w godzinach nadliczbowych oraz w porze nocnej na łączną kwotę [...] zł brutto – na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362, ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. zmienił decyzję w części dotyczącej wysokości kwot do wypłaty poszczególnych pracowników. Organ zawarł zestawienie [..] pracowników i wyliczenie przysługujących im do wypłaty kwot jednostkowych, przy czym w stosunku do A. C. i M. G. wskazał kwoty netto, zaś w stosunku do pozostałych kwoty brutto. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku z wątpliwościami co do kwot brutto dla A. C. i M. G. ich należności zostały podane w kwotach netto. Ponieważ pracodawca częściowo wypłacił zaległe wynagrodzenia z tytułu godzin nadliczbowych i pracy w porze nocnej, w związku ze zmianami wyliczenia zaszła konieczność zmiany decyzji w części dotyczącej wysokości kwot pozostałych do wypłacenia. Organ podniósł, że podczas kontroli stwierdzono, iż pracodawca nie wypłacił dodatków za pracę w godzinach nadliczbowych tym samym naruszył art. 94 pkt 5, art. 1511 Kodeksu Pracy i dyrektywę 96/71/We Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącą delegowania pracowników w ramach świadczenia usług. Niewypłacenie dodatków za pracę w porze nocnej narusza natomiast art. 1518 § 1 Kodeksu pracy, jak również postanowienia zamieszczone w § 10 regulaminu pracy, zgodnie z którym za pracę w porze nocnej pracownikowi przysługiwał dodatek w wysokości 40% stawki godzinowej wynikającej z minimalnego wynagrodzenia za pracę. Fakty powyższe znalazły swoje odzwierciedlenie w protokole kontroli z dnia [...] podpisanym przez pracodawcę po rozpatrzeniu zastrzeżeń w dniu [...]. Organ stwierdził, że pracodawca naruszył także art. 91 Kodeksu pracy, gdyż dokonywał potrąceń z wynagrodzenia za pracę (m.in. kosztów zjazdów prywatnych, zakwaterowania oraz dojazdów do pracy). Ponadto podczas kontroli ustalono, że noty obciążeniowe sporządzane były przez koordynatora D. L. i następnie sprawdzane oraz zatwierdzane przez kierownika działu A. K. Brak było jednak podpisów pracowników zgadzających się na dane potrącenie. W umowach o pracę zapisano zaś, że pracownik oświadcza, iż wyraża zgodę na potrącenie z wynagrodzenia kosztów prywatnych zjazdów z budowy do kraju zamieszkania, zgodnie z ustalonym protokołem do każdego wyjazdu. Organ podkreślił, że pracownicy nie wyrażali zgody na piśmie na konkretne, każdorazowe potracenia, ujmowane w notach obciążeniowych. W ocenie organu powyższe w świetle brzmienia art. 91 K.p., jak również orzecznictwa (por. wyrok SN z dnia 5 maja 2004 r., I PK 529/03) jest niedopuszczalne. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Sąd podniósł, że zgodnie z art. 138 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji albo umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Treść art. 138 K.p.a. oznacza, że organ w części stanowczej decyzji zobowiązany jest w całości zastosować wybrane przez siebie rozstrzygnięcie. W sprawie organ odwoławczy jako podstawę prawną powołał art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Pierwszy z tych przepisów dotyczy decyzji II instancyjnej "utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję". Druga norma wskazuje na zakres działania okręgowego inspektora pracy, do którego należy m.in. rozpatrywanie odwołań od nakazów, sprzeciwów i innych decyzji inspektorów pracy. W ocenie Sądu treść art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i osnowa decyzji oraz jej uzasadnienie, wskazuje na oczywistą rozbieżność między zastosowaną podstawą prawną a rozstrzygnięciem. Sąd podniósł, że nakaz inspektora pracy wydawany jest w formie decyzji, która powinna oprócz treści, zawierać określenie podstawy prawnej, termin realizacji oraz pouczenie o przysługujących środkach odwoławczych (por. art. 21a ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy). Wymienione unormowania nie wyłączają jednak stosowania przepisów K.p.a., w szczególności Działu II, Rozdział 7 "Decyzje". Ma zatem zastosowanie także przepis art. 107 K.p.a., w tym § 3. W zaskarżonej przez pracodawcę decyzji z dnia [...] organ pierwszej instancji nie odniósł kwot objętych nakazem do okoliczności faktycznych stosunków pracy poszczególnych pracowników. Tylko wobec [...] osób wskazano, niejako marginesowo, że przyznane im kwoty "nie zostały pomniejszone o potrącenia dokonane według zestawienia z dnia [...]" Całe uzasadnienie faktyczne decyzji pierwszoinstancyjnej sprowadza się do powołania protokołu kontroli. W żadnym fragmencie decyzji nie ma powoływania się na ustalenia faktyczne, będące podstawą orzekania, które odnosiłyby się kolejno do poszczególnych pracowników, ich zatrudnienia, przyznanych zasad wynagradzania, wyliczenia należności etc. Nie można nakazu wypłaty wynagrodzenia kwitować ogólnym odesłaniem do wyników kontroli zawartych w aktach administracyjnych. Taka decyzja wymyka się spod kontroli administracyjnej i sądowej (por. wyrok NSA z 22 listopada 2001 r., II SA 924/01, LEX 81816). Sąd Wojewódzki stwierdził, że organ odwoławczy przeszedł nad tymi brakami do porządku. Co więcej, w zaskarżonej decyzji, przytoczył prawie w całości argumentację prawną z decyzji organu pierwszej instancji i nie odniósł się do żadnego z zarzutów odwołania. W ocenie Sądu już samo stwierdzenie w decyzji, że "w związku z wątpliwościami co do kwot brutto dla A. C. i M. G. ich należności zostały podane w kwotach netto dyskwalifikuje tę decyzję jako oczywiście naruszającą art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Sąd podkreślił, że zasada z art. 15 K.p.a. wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy dwukrotnie. Organ odwoławczy bada ponownie całą sprawę. Może czynić własne ustalenia. Stosuje zasady postępowania dowodowego z art. 7 w zw. z art. 75 i nast. K.p.a. o dowodach. Wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego służy dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego i załatwieniu sprawy. Jeśli w sprawie występują wątpliwości należy dążyć do ich wyjaśnienia na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Decyzja oparta na wątpliwościach, tyczących choćby części rozstrzygnięcia, jest wadliwa. Ponadto jeśli organ odwoławczy sprzecznie z treścią art. 138 § 1 pkt 1 (bo ten przepis prawdopodobnie zamierzał zastosować) sformułował osnowę decyzji, to staje się oczywistym, że zaskarżony akt musiał zostać przez Sąd uchylony na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), a braki uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nakazywały – przy zastosowaniu art. 135 P.p.s.a. – wyeliminować z obiegu prawnego także nakaz z dnia [...]. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zawierało oczywisty błąd jak oznaczenie okresu kontroli symbolem znaku zapytania. Zdaniem Sądu sam brak wpisania lub omyłkowe zaznaczenie okresu kontroli, przy doręczonym wcześniej stronie protokole kontroli, nie dyskwalifikuje wydanego aktu jako decyzji w rozumieniu art. 104 K.p.a. w zw. z art. 21a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz art. 107 § 1, 2 i 3 K.p.a. Biorąc jednak pod uwagę zasadę legalności (art. 6 K.p.a.), zasadę pogłębiania zaufania (art. 8 K.p.a.) i zasadę informowania stron (art. 9 K.p.a.), trudno akceptować oczywiste uchybienia proceduralne, zwłaszcza jeśli w toku instancji mogą one być poprawione. Odnośnie kosztów postępowania Sąd zastosował art. 200 P.p.s.a., art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 2 ust. 2, § 4, § 6 pkt 6 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348; ze zm.). Na zasądzone koszty sądowe składa się wpis (2000 zł) i koszty zastępstwa procesowego (3600). Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Okręgowy Inspektor Pracy w O. Państwowej Inspekcji Pracy zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1) art. 21a ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez przyjęcie, że przepis ten uzupełnia normę art. 107 K.p.a., 2) § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy udzielonej z urzędu polegające na przyjęciu, że ma zastosowanie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a., 3) § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 21, poz. 2193) polegające na zastosowaniu § 1 pkt 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że jak wynika z uzasadnienia wyroku, podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji była ich wadliwość spowodowana brakami w zakresie wymogów określonych w art. 107 K.p.a., którego według Sądu art. 21a ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy jest uzupełnieniem. Stanowiska tego nie sposób podzielić. W art. 21a ust. 2 ustawy o PIP wskazano, że decyzja inspektora pracy powinna oprócz treści, zawierać określone podstawy prawne, termin realizacji oraz pouczenie o przysługujących środkach odwoławczych – przepis ten nie wymaga uzasadnienia decyzji. W świetle powyższego art. 107 K.p.a. jest wyłączony ze stosowania, ponieważ zgodnie z art. 10 ustawy o PIP przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie w sprawach nieuregulowanych w ustawie, bądź w przepisach wydanych na jej podstawie, albo w przepisach szczególnych. Ponieważ przepis art. 21a ust. 2 ustawy o PIP zawiera wyczerpujący katalog wymogów, jakim winien odpowiadać nakaz inspektora pracy, wyłącza on stosowanie art. 107 K.p.a. Ponadto zgodnie z ogólną zasadą lex specialis derogat legi generali art. 21a ust. 2 ustawy o PIP ma zastosowanie przed przepisem ogólnym, nie stanowi natomiast jego uzupełnienia, jak błędnie przyjął Sąd. Hierarchia tych przepisów nie oznacza wszakże, że inspektorzy pracy nie uzasadniają wydanych przez siebie decyzji – takim uzasadnieniem są ustalenia z kontroli zawarte w protokole podpisanym przez pracodawcę. Ponadto w ocenie organu naruszone zostały przepisy o kosztach postępowania. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi od skarg na decyzje administracyjne pobiera się wpis stały lub wpis stosunkowy. W rozpoznawanej sprawie Sąd pobrał wpis stosunkowy w sytuacji, gdy przedmiot postępowania nie dotyczy należności pieniężnej objętej zaskarżonym aktem (§ 1 cyt. rozporządzenia). Przedmiot postępowania związanego z wydaniem przez organy inspekcji pracy nakazu skierowanego do pracodawcy, zobowiązującego go do wypłaty pracownikom należnych świadczeń dotyczy zachowania się pracodawcy, a więc w przedmiotowej sprawie należało pobrać wpis stały zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia. Stanowisko powyższe wynika z orzeczenia NSA z dnia 20 października 2005 r., sygn. akt I OSK 151/05. Konsekwencją takiego stanowiska jest zarzut naruszenia § 18 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu poprzez zastosowanie przez Sąd ust. 1 pkt 1 lit. a/ omawianego przepisu zamiast ust. 1 pkt 1 lit. c/. W konkluzji skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od organu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym w kwocie 1800 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy w zakresie w jakim zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu nieprawidłowe ustalenie kosztów postępowania. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2139 ze zm.) od skarg na decyzje administracyjne, postanowienia, skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień wynikających z przepisów prawa i skarg na inne akty wymienione w § 2 pkt 3–5 rozporządzenia oraz bezczynność organów administracji publicznej pobiera się wpis stosunkowy lub stały. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, pomimo iż przedmiot postępowania nie dotyczy należności pieniężnej, o jakiej mowa w § 1 rozporządzenia, pobrał wpis stosunkowy w kwocie 2000 zł. Wydanie przez organy inspekcji pracy nakazu skierowanego do pracodawcy, zobowiązującego do wypłaty pracownikom należnego wynagrodzenia dotyczy zachowania się pracodawcy, co oznacza że w przedmiotowej sprawie należało pobrać wpis stały na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w kwocie 200 zł. Nieprawidłowe ustalenie przez Sąd I instancji wpisu od skargi spowodowało błędne ustalenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Sąd I instancji koszty zastępstwa procesowego należne skarżącej Spółce obliczył na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348), zamiast na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c/ tego rozporządzenia. Powyższe skutkowało uwzględnieniem skargi kasacyjnej i uchyleniem pkt 3 zaskarżonego wyroku na mocy art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Odmiennie natomiast należało ocenić zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu art. 21a ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 1985 r. Nr 54, poz. 276 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten uzupełnia normę art. 107 K.p.a. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał poprawnej wykładni wymienionego przepisu, zgodnie z którym decyzja inspektora pracy, o której mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 powinna oprócz treści, zawierać określenie podstawy prawnej, terminu realizacji oraz pouczenie o przysługujących środkach odwoławczych. Mając na uwadze, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego (art. 10 ustawy) uznać należy, że pojęcie "treści" o jakim mowa w art. 21a ust. 2 tej ustawy obejmuje zarówno rozstrzygnięcie jak i uzasadnienie decyzji. Powinno ono zatem zawierać wszystkie elementy wymienione w art. 107 § 3 K.p.a. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zasadnie ocenił, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie spełnia wymogów, o jakich mowa w art. 107 § 3 K.p.a., co stanowiło jedną z przyczyn uwzględnienia skargi. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 203 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349) orzekł jak w pkt 2 i 3 wyroku.