II GZ 35/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Batorowicz po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2007 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. K. na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału VI Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2007 r. sygn. akt VI SO/Wa 4/07 w zakresie wezwania do uiszczenia wpisu od wniosku o wymierzenie organowi grzywny w sprawie ze skargi A. K. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w Warszawie z dnia 3 października 2006 r. w przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów postanawia: oddalić zażalenie NSA/post.1 – postanowienie "ogólne" W dniu 11 stycznia 2007 r. A. K. powołując się na art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie grzywny Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w Warszawie. Zdaniem strony organ nie wywiązał się z wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązku przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału VI Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt VI SO/Wa 4/07, Sąd wezwał stronę do uiszczenia wpisu od przedmiotowego wniosku w kwocie 100 złotych, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Zarządzenie stało się przedmiotem zażalenia, w którym wniesiono o jego uchylenie, zarzucając naruszenie art. 230 § 1 i 2 w zw. z art. 220 § 1 i 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że wniosek o wymierzenie grzywny organowi nie jest pismem wszczynającym postępowanie przed sądem administracyjnym, co wynika z treści art. 230 § 1 i 2 p.p.s.a i w związku z tym nie podlega opłacie. Wniosek z art. 55 § 1 p.p.s.a. nie wszczyna bowiem odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego. Wszczęte tym wnioskiem postępowanie ściśle wiąże się z już wniesioną skargą i powinno być traktowane jako incydentalne (wpadkowe). Potwierdza to pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II OZ 1197/05 i aprobująca glosa Krzysztofa Kaszubowskiego (Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa 2006/2/1). Strona dodała, iż w przedmiotowej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne wywołane skargą z dnia 3 listopada 2006 r. wszczęte zostało w dacie jej doręczenia organowi, nie zaś w dniu ewentualnego jej przekazania wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na nią sądowi administracyjnemu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 230 § 1 p.p.s.a. od pism wszczynających postępowanie przed sądami administracyjnymi w danej instancji pobiera się wpis stosunkowy lub stały. W § 2 wymienia się, jako pisma, o których mowa w § 1, skargę, skargę kasacyjną oraz skargę o wznowienie postępowania. Do tak określonego katalogu pism dodać należy wnioski wszczynające postępowanie sądowe, o jakich mowa w art. 63 § 1 p.p.s.a. Stanowisko takie znajduje bezpośrednie oparcie w treści art. 64 § 3 p.p.s.a. nakazującego odpowiednie stosowanie do tych wniosków przepisów o skardze (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa, 2006, str. 478). Dodatkowy argument wypływa z treści § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości opłat oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem bowiem wpis pobiera się od "wniosku o wszczęcie postępowania", którego to pojęcia ustawodawca nie używa w art. 230 § 2 p.p.s.a. Przyjęcie przedstawionego założenia sprawia, że ocena zasadności wniesionego w niniejszej sprawie zażalenia zależna jest od oceny czy wymieniony w art. 55 § 1 p.p.s.a. wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny stanowi wniosek wszczynający postępowanie sądowe, o jakim mowa w art. 63 § 1 p.p.s.a., a w konsekwencji, czy podlega wpisowi na podstawie art. 230 § 1 p.p.s.a. Wyjaśnianie przedstawionego ostatnio zagadnienia rozpocząć należy od stwierdzenia, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela przeważający w doktrynie pogląd, zgodnie z którym nie można ustawodawcy przypisać woli ograniczenia zakresu stosowania art. 63 § 1 p.p.s.a. do wniosków wymienionych w innych niż p.p.s.a. ustawach. Taki zamiar prawodawcy pozostawałby w sprzeczności z wyraźnym sformułowaniem "jeżeli ustawy tak stanowią" bez zastosowania dookreślenia wyłączającego p.p.s.a. z kręgu ustaw o jakich w przepisie mowa (por. B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M Niezgódka–Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 173 – 174). Wobec tego powstaje problem sprowadzający się do odpowiedzi na pytanie, które z przewidzianych w p.p.s.a. wniosków, do których składania są uprawnione wymieniane w ustawie podmioty, są wnioskami wszczynającymi postępowanie sądowe (art. 63 § 1 p.p.s.a.). W orzecznictwie i doktrynie, akceptujących wstępne założenie dopuszczalności stosowania art. 63 § 1 p.p.s.a. do wniosków wymienianych w tej ustawie procesowej, brak jednoznacznej odpowiedzi na tak postawione pytanie. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie zwraca uwagę na okoliczność, która, jak się wydaje, dotąd nie była podkreślana. Otóż, zdaniem Sądu, z treści przepisów art. 63 § 1 oraz art. 230 § 1 p.p.s.a. z jednej strony i art. 173 § 1 p.p.s.a. z drugiej, wyprowadzić należy pogląd, że ustawodawca założył istnienie w ramach postępowania sądowoadministracyjnego kategorii "postępowania sądowego", do której należy "postępowanie przed sądem w danej instancji", w tym postępowanie, którego cechą wyróżniającą jest wszczęcie odrębnym od skargi wnioskiem (art. 63 § 1 p.p.s.a.), oraz, nie będącej tożsamą, kategorii "postępowania w sprawie" , wywołanego skargą i kończonego orzeczeniem zaskarżalnym skargą kasacyjną. Na znaczenie zwrotu "w sprawie" tradycyjnie zwraca się uwagę w doktrynie procesu cywilnego (por. J. Krajewski [w :] Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, Warszawa, 1989, t. 2, str. 651 – 652). Najczęściej postępowania wszczynane różnorakimi przewidzianymi w ustawie wnioskami, nie będącymi tymi o jakich mowa w art. 63 § 1 p.p.s.a., dotyczą kwestii incydentalnych i ich tok przebiega w ramach "postępowania w sprawie". Istnieją jednak "postępowania sądowe" nie będące elementem przebiegu "postępowania w sprawie", a wśród nich i takie których wynik nie wpływa bezpośrednio na tok i rezultat "postępowania w sprawie". Odrębność regulacji zawartej w art. 63 i art. 64 p.p.s.a. i celowość odesłania do przepisów o skardze stanowią argumenty przemawiające za tym, by uznać, że w art. 63 § 1 p.p.s.a. chodzi o ostatnio wyodrębnioną, najwęższą, grupę postępowań. Co istotne, przedstawione rozumowanie prowadzi do wniosku, iż nie ma przeszkód by uznać, że możliwe jest wszczęcie "postępowania sądowego" w rozumieniu art. 63 § 1 p.p.s.a. mimo, że w toku pozostaje "postępowanie w sprawie" wywołane wniesieniem skargi. Z tej też przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska prezentowanego w powołanej w zażaleniu glosie. Stanowisko to oparte jest na tym, że skoro z chwilą złożenia skargi do organu administracji publicznej następuje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, z czym Sąd oczywiście się zgadza, nie byłoby możliwości wszczęcia odrębnego "postępowania sądowego" skutkiem złożenia wniosku. Jednoznaczne sformułowanie kryteriów wyodrębnienia postępowań wszczynanych na skutek wniosków o jakich mowa w art. 63 § 1 p.p.s.a. napotyka na istotne trudności. Nie jest też rzeczą Sądu budowanie teoretycznych konstrukcji pozwalających na ocenę czy postępowania takie są "szczególnymi postępowaniami sądowoadministracyjnymi" (por. J. P. Tarno: Prawo o ... , str. 199) czy też jedynie postępowaniami wpadkowymi o wyjątkowym charakterze sprowadzającym się do samodzielności w stosunku do "postępowania w sprawie". Dla potrzeb rozstrzygnięcia co do zażalenia istotne jest stwierdzenie, że nawet przyjęcie wąskiego kryterium inicjowania przez wniosek postępowania przed sądem, w sytuacji gdy skarga do sądu nie została jeszcze złożona lub nie została jeszcze przekazana przez organ administracji publicznej (por. W. Chróścielewski [w:]: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006, str. 467), wymieniony w art. 55 § 1 p.p.s.a. wniosek o wymierzenie organowi grzywny należy do tych wniosków o jakich mowa w art. 63 § 1 p.p.s.a., a w konsekwencji podlega wpisowi na podstawie art. 230 § 1 p.p.s.a. i § 4 wymienionego rozporządzenia z 16 grudnia 2003 r. Sąd podkreśla, że na odrębność od "postępowania w sprawie" wskazują: moment składania wniosku gdy "postępowanie w sprawie" pozostaje w szczególnej fazie, w której możliwe jest jeszcze jego zakończenie skutkiem działania organu administracji publicznej w ramach autokontroli; brak bezpośredniego wpływu postępowania z wniosku o wymierzenie grzywny na wynik "postępowania w sprawie"; nikły i niebezpośredni związek z tokiem "postępowania w sprawie", ograniczający się do stworzenia warunków do jego przyspieszenia; odmienność przedmiotu i celu postępowania wywołanego wnioskiem, które nie zmierza do oceny zgodności z prawem zaskarżonego skargą aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Przy pewnych różnicach w zakresie używanej argumentacji, przedstawiony pogląd Sądu orzekającego w niniejszej sprawie odpowiada stanowisku prezentowanemu w doktrynie (por. powołane opracowania W. Chróścielewskiego, B. Dautera i J. P. Tarny) i orzecznictwie (por. niepublikowane orzeczenia NSA w sprawach I FZ 298/06 i OZ 1018/04). Cała przedstawiona argumentacja wskazuje, że Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w powołanym w zażaleniu postanowieniu NSA z 8 grudnia 2005 r. opartego na założeniu, że postępowanie wywołane wnioskiem o jakim mowa w art. 63 § 1 p.p.s.a. jest zawsze postępowaniem incydentalnym, którego nie cechuje odrębność w stosunku do postępowania wywołanego skargą. Z wymienionych powodów oddalono zażalenie na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.