I OSK 817/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 marca 2007r. sygn. akt II SA/Ol 645/06 w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego zwrotnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 645/06, po rozpatrzeniu skargi A. L., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] nr [...] w sprawie odmowy przyznania skarżącej zasiłku celowego zwrotnego. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że A. L. wniosła o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej -specjalnego zasiłku celowego podlegającego zwrotowi, w wysokości 1.000 zł, z uwagi na szkodę, jakiej doznała w związku z częściowym spaleniem się łazienki w jej mieszkaniu. Decyzją, działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta I., Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w I. z dnia [...] odmówiono wnioskodawczyni przyznania świadczenia, wskazując m.in., że strona uzyskuje miesięczny dochód w wysokości [...] zł i przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) – zwanej dalej również ustawą. Ponadto w sprawie nie zaistniały szczególne okoliczności w rodzaju pogorszenia stanu zdrowia i ponoszenia dodatkowych kosztów leczenia. W odwołaniu od decyzji strona wskazał, że wnioskowany zasiłek celowy ma zamiar zwrócić w ratach po 100 zł miesięcznie. Podała, że od dnia zdarzenia zniszczone pomieszczenia nie zostały odremontowane z powodu braku pieniędzy. Jej dochody są bardzo niskie, a ponieważ studiuje za granicą ponosi dodatkowe koszty związane z czesnym, zakwaterowaniem, dojazdami i rehabilitacją. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu niższej instancji. Organ wskazał, że strona na stałe przebywa poza granicami kraju, co w świetle art. 5 ustawy o pomocy społecznej wyklucza ją z kręgu osób, które mogą ubiegać się o tego rodzaju pomoc. Podniesiono, że poprzednio przyznane stronie świadczenie zwrotne nie zostało faktycznie zwrócone, a organ postawiony został przed koniecznością umorzenia połowy udzielonego jej zasiłku. A. L. zaskarżyła decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie żądając jej uchylenia. Podniosła, że organy orzekające nie wzięły pod uwagę zdarzenia losowego, jakim był pożar i zarzuciła błędną wykładnię art. 5 ustawy o pomocy społecznej. Przypomniała, że posiada stałe zameldowania w I. i w czasie przerw w nauce przebywa w Polsce. Dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E., na mocy art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a., uchyliło decyzje obu instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że od dnia [...] sierpnia 2006 r. A. L. przebywa w Polsce i należy uwzględnić nową sytuację faktyczną strony, powstałą po wniesieniu skargi. Kolegium zaznaczyło, że nie mogło orzec co do istoty sprawy, z uwagi na braki w postępowaniu przed organem niższej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2006 r. II SA/Ol 750/06 stwierdził nieważność decyzji SKO w E. z dnia [...]. W ocenie Sądu decyzja ta nie uwzględniała skargi w całości, gdyż strona domagała się, oprócz uchylenia decyzji, także przyznania specjalnego zasiłku celowego. Organ odwoławczy uchylając jedynie decyzje naruszył art. 54 § 3 p.p.s.a. Wskutek stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji, odzyskały moc decyzje wcześniejsze w tym zaskarżona decyzja z dnia [...] Sąd dokonał kontroli legalności tej decyzji. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. wydając zaskarżoną decyzję dopuściło się uchybień proceduralnych, mających wpływ na wynik sprawy. Kolegium nie wzięło pod uwagę okoliczności faktycznych, które ulegały zmianie odnośnie pobytu skarżącej w kraju. Sąd uznał za konieczne, by sprawa jeszcze raz została rozpoznana z uwzględnieniem stanu faktycznego zaistniałego po dniu wniesienia skargi. Zdaniem Sądu organ odwoławczy powinien przy udziale skarżącej ustalić zakres oczekiwanej pomocy, gdyż zmieniała ona swoje żądania w toku postępowania odwoławczego w stosunku do pierwotnie zgłaszanych do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Istotne w sprawie jest również, czy świadczenie będzie podlegać zwrotowi czy nie. Ponadto, pewne okoliczności sprawy winny być wyjaśnione przez samą stronę, a nie tylko przez pełnomocnika, którym jest matka skarżącej, gdyż ułatwi to postępowanie dowodowe. Sąd zalecił organowi ponownie rozpatrującemu sprawę dokonanie ustaleń faktycznych zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz zwrócenie uwagi na uznaniowy charakter decyzji. Sąd w podstawie prawnej wyroku wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, sporządzoną przez radcę prawnego J. L.. Kolegium domagało się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi względnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Kolegium zarzuciło wyrokowi: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa polegające na wydaniu wykroku w oparciu o błędne ustalenia, co do tego, że strona przebywa w kraju, mimo że opuściła kraj w celu dalszej nauki na terenie [...]; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na nieuwzględnienieniu normy prawnej zawierającej przesłankę negatywną do korzystania ze świadczeń pomocy społecznej, określoną w art. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ zaznaczył, że A. L. w dniu wydania zaskarżonej decyzji jak i w dniu orzekania przez Sąd pierwszej instancji nie przebywała w Polsce. Z materiału dowodowego wynika, że A. L. będzie przebywać w [...] co najmniej do lipca 2007 r. Podstawowym dowodem jest tutaj pismo pełnomocnika strony – matki Z. L., doręczone organowi odwoławczemu w dniu 28 czerwca 2006 r. Z. L. oświadcza tam, że córka wyjechała z kraju w roku 2002 r. i powróci do niego po zakończeniu roku szkolnego 2006/2007 w miesiącu lipcu. Fakt czasowego pobytu strony w kraju, wskazany został dopiero w skardze, a więc już po wydaniu decyzji ostatecznej w sprawie. Zgodnie z informacjami pełnomocnika pobyt A. L. w Polsce miał trwać od 18 sierpnia do 30 września 2006 r. W tych okolicznościach Kolegium nie może wypełnić wskazań Sądu co do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, m.in. po przez osobisty udział A. L. w czynnościach dowodowych. W konsekwencji opuszczenia kraju przez wymienioną zaistniała też negatywna przesłanka do korzystania ze świadczeń pomocy społecznej określona w art. 5 ustawy. Okoliczność ta była znana Sądowi pierwszej instancji w chwili orzekania. Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że postępowanie nie może być "odłożone" do czasu, gdy strona będzie mogła osobiście w nim uczestniczyć, tj. powróci z zagranicy. Jak wynika z ustawy o pomocy społecznej warunkiem do korzystania ze świadczeń w niej przewidzianych konieczne jest przebywanie wnioskodawcy na terenie kraju. Dotyczy to zarówno obywateli polskich, jak i cudzoziemców. W ocenie Kolegium chodzi o fizyczną obecność określonej osoby w określonym miejscu w kraju. Zarówno elementy wywiadu środowiskowego (art. 106 ustawy), jak i oświadczenie o stanie majątkowym (art. 107 ustawy), należą do czynności, wymagających osobistego działania strony i jej fizycznej obecności na terenie kraju w czasie ubiegania się pomoc społeczną (por. § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, publ. Dz. U. Nr 77, poz. 672). Mając powyższe na uwadze Kolegium twierdzi, że nawet osoba, która ma miejsce zamieszkania na terenie kraju – tak, jak A. L. i jest właścicielką części mieszkalnej nieruchomości oraz w niej jest zameldowana na pobyt stały - aby korzystać ze świadczeń pomocy społecznej powinna dodatkowo przebywać na terenie kraju, choć nie koniecznie w miejscu zamieszkania. Także inne ustawy, jak np. ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w art. 1 ust. 3 rozróżnia miejsce zamieszkania i przebywania w kraju. W konkluzji Kolegium podkreśliło, że skoro z przeprowadzonego postępowania dowodowego wynika, że A. L. nie przebywa na terenie Polski, to na gruncie ustawy o pomocy społecznej nie może skutecznie ubiegać się o świadczenia w postaci zasiłku celowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga więc nie tylko ich prawidłowego określenia w samej skardze, ale stosownie do art. 176 p.p.s.a. w ogóle ich przytoczenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zdaniem skarżącego przez Sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6-7, poz. 96, postanowienia NSA z dnia 8 marca 2004 r., FSK 41/04, ONSA WSA 2004, nr 1, poz. 9). Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut nieokreślonego naruszenia prawa materialnego, czy też zarzut naruszenia nie wskazanych przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 lipca 2004 r., GSK 356/04, ONSA WSA 2004, nr 3, poz. 72, s. 142). Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna jedynie w części czyni zadość opisanym wyżej wymogom. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania autorka skargi kasacyjnej ogranicza się do przedstawienia jako zarzutu "naruszenia prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i wydania wyroku w oparciu o błędnie przyjęte ustalenia co do tego, że strona przebywa w kraju mimo, że opuściła kraj w celu dalszego odbycia nauki na studiach wyższych na terenie [...]." W zarzucie nie wskazano natomiast jakiegokolwiek przepisu prawa, któremu w ocenie autorki skargi kasacyjnej uchybił Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony wyrok. Zatem mając na uwadze, iż skarga kasacyjna nie wskazuje żadnego przepisu prawa procesowego, któremu uchybił Sąd pierwszej instancji zarzut, jako wadliwie postawiony nie mógł zostać uwzględniony. Naczelny Sąd Administracyjny, jak wyżej już wskazano, nie może bowiem dokonywać konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej poprzez podejmowanie próby wskazania ewentualnych przepisów, które mogły zostać naruszone przez Sąd pierwszej instancji. W związku z tym, że organ skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie stanu faktycznego przyjętego za ustalony przez sąd pierwszej instancji niemożliwym jest uwzględnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. W sytuacji kiedy nie podważono skutecznie ustaleń stanu faktycznego Naczelny Sąd Administracyjny związany jest tą oceną, która legła u podstaw zaskarżonego wyroku. Oznacza to, że brak skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania uniemożliwia skuteczne kwestionowanie zastosowania prawa materialnego. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji oznaczać to będzie brak możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 20.01.2006, I FSK 507/05, Lex nr 187513). Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.