III SA/Po 341/06

Dnia 10 sierpnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Barbara Koś (spr.) as.sąd. Małgorzata Bejgerowska Protokolant: ref .staż. Marek Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2006 roku sprawy ze skargi Miasta P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udzielenia bonifikaty od opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę /-/ M. Bejgerowska /-/ M. Kwiecińska /-/ B. Koś WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Rada Miasta P. uchwałą Nr [...] z dnia [...] podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591ze zm. ), art. 4 ust. 2 i 3 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ( Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ) oraz art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. ) wyraziła zgodę na udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe, w wysokości określonej w tabeli, stanowiącej załącznik do uchwały; wysokość opłat zróżnicowano w zależności od liczby wykorzystanych lat prawa użytkowania wieczystego; dla użytkowników wieczystych nieruchomości rolnych wysokość bonifikaty określono w uchwale na 64 %. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta P. Uchwałę doręczono Wojewodzie w dniu [...]. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Nr [...] stwierdził nieważność powyższej uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu wskazał, że rada wyraziła zgodę na udzielenie bonifikaty w sposób ogólny nie określając podmiotów, nie precyzując nieruchomości, których ma dotyczyć przekształcenie i przed ustaleniem ich ceny w sposób określony w ustawie. Natomiast z art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zmianami), do którego odsyła powoływany w podstawie prawnej Uchwały, art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wyraźnie wynika, że właściwy organ może udzielić za zgoda rady bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 powołanej ustawy, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana na ściśle określone w ustawie cele oraz określonym podmiotom. Zdaniem organu nadzoru ustalenie opłaty przy przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z zastosowaniem bonifikaty polega na udzieleniu przez radę zgody na zastosowanie bonifikaty w odniesieniu do ceny nieruchomości zindywidualizowanej dla określonego uprawnionego podmiotu. Spełnienie tych przesłanek umożliwia gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki, o których mowa w art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle art. 94 Konstytucji wyłącznie uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego zawierające normy generalne i abstrakcyjne, a więc mające charakter powszechnie obowiązujący winny być traktowane jako akty prawa miejscowego. Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz.U. z 2005r. Nr 190, poz. 1606) w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy. Z uwagi na to, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego ani też innym aktem prawnym podlegającym publikacji na mocy przepisu szczególnego nie podlega publikacji na zasadach i w trybie ogłaszania aktów prawa miejscowego określonych w powołanej wyżej ustawie. Miasto P. wniosło skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów art. 4 ust. 2 i 3 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że zgoda na udzielenie bonifikaty może zostać wyrażona jedynie w odniesieniu do ceny nieruchomości zindywidualizowanej, sprzedawanej określonemu podmiotowi i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, przez przyjęcie, że uchwała rady gminy w sposób generalny określająca kiedy może być udzielona bonifikata oraz jej zakres nie jest aktem prawa miejscowego. Wskazując na powyższe skarżący wnosił o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów postępowania. W piśmie z dnia [...] skarżący dodatkowo wskazał, że praktyka organów nadzoru w zakresie badania legalności uchwał rad gminy wydanych na podstawie art. 4 ust. 2 i 3 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ( Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ) i mających charakter generalny nie jest jednolita i załączył przykłady uchwał rad gmin, które nie zostały zakwestionowane przez wojewodów innych województw, jak też przez Wojewodę, który je nawet opublikował w dzienniku urzędowym województwa. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Stosownie do zapisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ( Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ) przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli użytkowanie wieczyste jest ustanowione na nieruchomości stanowiącej własność samorządu terytorialnego. W decyzji tej ustalana jest opłata za przekształcenie, którą zgodnie z art. 4 ustawy zobowiązana jest uiścić dotychczasowemu właścicielowi osoba, która nabyła własność nieruchomości. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 69 oraz art. 70 ust. 2-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W myśl art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściwy organ może udzielić przy sprzedaży nieruchomości w określonych przypadkach i za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ustalonej ceny. Z powyższych regulacji ustawowych jednoznacznie wynikają kompetencje wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do wydania indywidualnej decyzji administracyjnej o przekształceniu prawa użytkowania w prawo własności wobec określonego nabywcy nieruchomości za ustaloną przez ten organ cenę z możliwością jej obniżenia o bonifikatę oraz kompetencje wojewody albo rady lub sejmiku do wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od ustalonej ceny. Działania wójta, burmistrza prezydenta miasta jak i działania wojewody, rady lub sejmiku muszą być więc skierowane zawsze do indywidualnego nabywcy, a nie do wszystkich ewentualnie zainteresowanych osób. Podjęta przez radę miasta uchwała z 24 stycznia 2006 r. nie dotyczy indywidualnego podmiotu, lecz stanowi akt wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty według określonych w uchwale zasad i w podanym zakresie dla wszystkich zainteresowanych mieszkańców. W świetle art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. ) brak jest podstaw do podejmowania przez radę miasta ( wojewodę, sejmik ) uchwały o wyrażeniu zgody na udzielenie bonifikaty o charakterze generalnym odnoszącej się do wszystkich jego mieszkańców, zastępującej wyrażenie zgody w każdym przypadku zbycia nieruchomości na rzecz konkretnego nabywcy. Podobne stanowisko zostało wyrażone w "Komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami" pod redakcją G. Bieńka (Wyd. Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, str.286), gdzie wskazano, że "Udzielenie bonifikaty zgodnie ze sformułowaniem art. 68 ust.1 ma charakter indywidualny, tzn. zgoda wojewody lub rady ( sejmiku ) powinna być uzyskana - ściśle biorąc- w każdym przypadku zbycia nieruchomości na rzecz konkretnego nabywcy. Dalej komentator stwierdza, że "Nie ma jednak przeszkód natury prawnej, aby zarówno wojewoda jak i rada ( sejmik ) określiły w sposób bardziej ogólny – kiedy może być zastosowana bonifikata, a także zakres tej bonifikaty". W ocenie sądu to ostatnie stwierdzenie nie oznacza jednak, żeby według komentatora możliwe było zastąpienie indywidualnej zgody przez zgodę generalną, jak to zinterpretowała strona w skardze, wyciągając z kontekstu tylko ostatnie zacytowane wyżej zdanie. Z powyższych względów zakwestionowana uchwała narusza również przepis art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zgodnie z którym, jak trafnie wskazano w skardze, to wyłącznie wójt, burmistrz, prezydent miasta gospodaruje nieruchomościami gminy i w ramach tej kompetencji może udzielić bonifikaty, o której mowa w art. 68 ust. 1 powołanej ustawy, po uzyskaniu zgody właściwego organu ( tu: rady miasta ), który w ten sposób realizuje swoje funkcje kontrolne. Skoro uchwała rady miasta w przedmiocie wyrażenia zgody na udzielenie przez właściwy organ bonifikaty powinna dotyczyć konkretnie określonego adresata (nabywcy prawa własności nieruchomości ), dla którego ustalono opłatę zawierającą bonifikatę, tym samym nie może ona zawierać norm generalnych, określających zasady jak i zakres jej ustalania, a w konsekwencji nie stanowi prawa miejscowego i nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym województwa. Załączone do pisma z dnia [...] uchwały różnych rad gminy istotnie wskazują na niejednolitość praktyki organów nadzoru co do oceny legalności uchwał podejmowanych w przedmiocie bonifikaty, jednak nie ma ona wpływu na niniejsze postępowanie i nie oznacza iż taka nieprawidłowa praktyka winna być kontynuowana. Z tych względów orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). /-/ M. Bejgerowska /-/ M. Kwiecińska /-/ B. Koś K.P.d