II SA/Lu 996/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maciej Kierek, Asesor WSA Jerzy Drwal, Protokolant Asystent sędziego Rafał Ostrowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2007r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. T. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Lu 996/06 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2006 r. ([...]) po ponownym rozpatrzeniu sprawy nałożył na J.T., w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, obowiązek przedstawienia aktualnej inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych określającej zastosowane rozwiązania techniczne i materiałowe, oceny technicznej wykonanych robót budowlanych oraz uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków dotyczących wykonanych robót budowlanych w terminie do dnia 31 sierpnia 2006 r. Nakaz dotyczy robót wykonanych w budynku przy ul. K.P. Jako podstawą prawną decyzji organ wskazał art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.). Organ w uzasadnieniu odwołał się do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 grudnia 2005 r. (II SA/Lu 883/05), uchylającego postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z dnia [...]sierpnia 2005 r. ([...]) oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2005 r. ([...]), treścią których było nakazanie J.T. wstrzymanie robót budowlanych, polegających na zamurowaniu podcieni oraz osadzeniu bramy, drzwi i okien w przedmiotowym budynku. J.T. w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] maja 2006 r. żądał jej uchylenia oraz umorzenia postępowania prowadzonego bez podstawy prawnej i z naruszeniem przepisów postępowania. Wskazał, iż prace remontowe wykonał zgodnie z prawem oraz że nie zgadza się na wykonywanie czynności, do których został już wcześniej zobowiązany. Wojewódzki Inspektor Budowlany decyzją z dnia [...]października 2006 r. ([...]) po rozpatrzeniu powyższego odwołania uchylił decyzję organu pierwszej instancji oraz na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nałożył na J.T. obowiązek: (1) wykonania wzmocnienia przegrody nr 3 oraz rygla i stężenia żelbetowego w sposób określony w decyzji, oraz (2), zmiany stolarki na drzwi jednoskrzydłowe z symetrycznym przeszkleniem po bokach, co należy potwierdzić w protokole odbioru robót w terminie do dnia 30 listopada 2006 r. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, iż w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że inwestor dokonał likwidacji podcieni w budynku poprzez zamurowanie przejścia pustakami gazobetonowymi. Od strony frontowej wstawiono drzwi, bramę wjazdową, 3 szt. okien oraz wykonano mury podokienne. Organ przyjął, iż była to przebudowa bez wymaganego pozwolenia na budowę. Swój pogląd odnośnie do potraktowania tych robót jako przebudowy poparł stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zawartym w wyroku z dnia 8 grudnia 2005 r. (II SA/Lu 883/05). przy czym uchylenie powyższym wyrokiem postanowienia organu odwoławczego oraz postanowienia organu pierwszej instancji powoduje, że postępowanie winno być przeprowadzone ponownie w związku ze stwierdzeniem wykonania robót bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stąd też, na podstawie wskazanych przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane należało nałożyć obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż J.T. przedłożył już, w dniu 1 sierpnia 2005 r., inwentaryzację budowlaną z oceną techniczną wykonanych robót, w której wskazano na zły stan ramy stalowej oraz rysy na ścianach wyższych kondygnacji w wyniku osłabienia ściany parteru po wykuciu przejścia, w związku z czym zachodzi konieczność wzmocnienia przegrody nr 3. Jednocześnie organ wskazał, iż należało uwzględnić uwarunkowania historyczne w odniesieniu do wykonanej stolarki drzwiowej ze względu na wpisanie budynku do rejestru zabytków województwa lubelskiego. Niezbędne było zatem uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej ze względu na to, że ponowne nałożenie wskazanych tam obowiązków było nieuzasadnione, a ponadto potrzebne było skorygowanie wady polegającej na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. J.T. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zaskarżył powyższą decyzję w całości i umorzenie postępowania, wskazując brak podstawy prawnej do prowadzenia postępowania w sytuacji określonej w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, naruszenie art. 7 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, art. 8 kpa poprzez podważenie zaufania do organów administracji, art. 9 kpa poprzez nie udzielenie pełnej informacji dotyczącej okoliczności faktycznych i prawnych, naruszenie art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 20 kpa jako przepisów o właściwości rzeczowej oraz art. 107 § 3 kpa poprzez braki w uzasadnieniu faktycznym i prawnym. Skarżący w obszernym uzasadnieniu skargi, w zakresie powołania się na art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, nawiązał do zgłoszenia, którego dokonał przed rozpoczęciem robót i które, po upływie ustawowego terminu i braku reakcji organu, potraktował jako akceptację przez organy administracji budowlanej zakresu robót, określonych przez niego jako remont a nie przebudowę. W zasadniczej i najszerzej rozwiniętej części uzasadnienia szczegółowo wskazuje na zakres robót polegających w jego ocenie na przywróceniu obiektu do stanu poprzedniego, na brak ustawowej definicji przebudowy, która uzasadniałaby zakwalifikowanie jego robót jako przebudowę a nie remont oraz na regulację ustawy Prawo budowlane w tym zakresie (w szczególności na art. 3 pkt 8, art. 29 ust. 2, art. 30 ust. 1 i ust. 5 tej ustawy). Uzasadnia tym brak podstaw prawnych do prowadzenia postępowania na gruncie art. 51 ustawy. Nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż zachodzi sytuacja określona w tym przepisie, z czym wiąże naruszenie art. 9 kpa. W związku z tym traktuje działania Powiatowego i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako działania podejmowane z naruszeniem art. 83 ust. 1 ustawy, upoważniającym do działania Urząd Miasta a nie organy nadzoru budowlanego. Nie zgadza się także z zakresem wyznaczonego obowiązku dotyczącego wymiany stolarki drzwiowej, bowiem po pierwsze brak było nakazu uzgodnienia tej wymiany z konserwatorem, co może oznaczać, że budynek nie leży w żadnej strefie ochrony konserwatorskiej lub też, że obowiązek ten może zostać wykonany już bez jego wiedzy i zgody. Wskazuje także na braki w zakresie uzasadnienia, zwłaszcza w zakresie wyjaśnienia, którym dowodom i dlaczego organ odwoławczy dał wiarę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje. Zakres sądowej kontroli decyzji administracyjnej określony jest w art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) i obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Na gruncie natomiast art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: ppsa), sąd administracyjny dokonuje tej kontroli w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ten bierze z urzędu pod uwagę wszystkie składniki procesu postępowania administracyjnego oraz treści zaskarżonej decyzji, kwalifikując je z punktu widzenia wzorca wyrażonego w przepisach postępowania administracyjnego oraz w przepisach prawa materialnego, odnoszącego się do przedmiotu tego postępowania. Po przeprowadzeniu analizy treści skargi i dokonaniu na tej podstawie oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem w ocenie sądu należy orzec, iż zaskarżona decyzja zawiera uchybienia, które uzasadniają jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy, niezależnie od stwierdzenia, iż szereg zarzutów wyrażonych w skardze jest niezasadnych. 1. W osnowie zaskarżonej decyzji (pkt 1) organ odwoławczy nakazał wykonanie wzmocnienia przegrody nr 3 ramą żelbetową złożoną z trzech słupów, W jej uzasadnieniu natomiast stwierdził, iż inwentaryzacja budowlana została przedstawiona w dniu 1 sierpnia 2005 r. przez skarżącego i że wynika z niej, że stan ramy stalowej, jako konstrukcji podpierającej podciąg jest zły oraz że pojawiały się rysy na ścianach wyższych kondygnacji w wyniku osłabienia ściany parteru po wykuciu przejścia. Sens wskazania powyższych ustaleń można odczytać w ten sposób, że organ odwoławczy uznał, iż inwentaryzacja przedstawiona w dniu 1 sierpnia 2005 r. jest nadal aktualna jeśli idzie o stwierdzone w niej wady budowlane. Organ jednakże wyraźnie na to w uzasadnieniu nie wskazał. Nie odniósł się w szczególności do tego, czy upływ ponad rocznego okresu od przestawienia tej inwentaryzacji nie wpłynął na dezaktualizację dokonanych wówczas ustaleń. Nie odniósł także relacji wskazanych w inwentaryzacji wad do nakazanego w decyzji obowiązku wykonania określonych robót. Należało ponadto określić, czy powyższe wady, pozostające w określonej relacji do nakazanego obowiązku, nadal występują w takim zakresie, jaki wynika z tej inwentaryzacji, a w szczególności wyjaśnić, czy nie pojawiły się w związku m. in. z upływem czasu i użytkowaniem budynku inne kwestie, związane z konstrukcją. Jest to o tyle trudne do oceny, że także organ pierwszej instancji nie wskazał konkretnych i szczegółowych przesłanek zażądania przedstawienia inwentaryzacji w decyzji uchylonej zaskarżoną decyzją. Nie przesądzając trafności merytorycznego rozstrzygnięcia zakresu wskazanych robót, w ramach oceny prawnej należy jednoznacznie wskazać, iż zagadnienie to powinno zostać wyjaśnione tak, aby nie powstały, także w przyszłości, wątpliwości co do stanu technicznego i materiałowego przedmiotowego budynku. Jest to także istotne wobec zaprezentowanego na rozprawie przez stronę skarżącą stwierdzenia, że stanowiąca przedmiot analizowanego nakazu przegroda nr 3 została już wcześniej wypełniona. W konsekwencji powyższej analizy należy stwierdzić, że, niezależnie od braku odpowiedzi na wskazane wyżej kwestie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zachodzą istotne wątpliwości co do tego, czy stan faktyczny, stanowiący merytoryczną podstawę do nakazania takich a nie innych robót budowlanych został przez organ odwoławczy należycie i wszechstronnie ustalony i wyjaśniony. 2. Także pkt 2 zaskarżonej decyzji wskazuje na uchybienia, które nie dają się wyjaśnić na podstawie lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Idzie o nakaz wymiany stolarki na drzwi jednoskrzydłowe z symetrycznym przeszkleniem po bokach. Uchybienia w tym zakresie są dwojakiego rodzaju. Po pierwsze uchylając decyzję pierwszoinstancyjną, organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do braku potrzeby dokonania uzgodnień z konserwatorem zabytków, które to uzgodnienie zostało wyraźnie nakazane w decyzji organu I instancji. Po drugie natomiast, nakazując wymianę stolarki drzwiowej, nie uzasadnił takiego zakresu nakazu w ogóle. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał wprawdzie ogólnikowo, iż ze względu na wpisanie obiektu do rejestru zabytków woj. L. należało uwzględnić uwarunkowania historyczne w odniesieniu do wykonanej stolarki drzwiowej, lecz nie wskazał ani podstawy, która przesądza o takiej kwalifikacji i wyznaczonej konsekwencji, ani też nie zajął się bliżej treścią nakazu. O ile w ramach nakazu przedstawionego wcześniej (pkt 1) miało miejsce przynajmniej formalne odwołanie się do przedstawionej już inwentaryzacji, o tyle w przypadku tego nakazu, nawet takiego odniesienia zabrakło. Podobnie jak to miało miejsce w przypadku nakazu wykonania wzmocnienia przegrody można przypuszczać, że organ nakazał zmianę stolarki drzwiowej w oparciu o przedstawiony już wcześniej dokument. Tym razem, w ocenie sądu, mogła to być opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 10 sierpnia 2005 r. Przypuszczenie powyższe jest potwierdzone przez pismo procesowe Konserwatora z dnia 6 lutego 2006 r., które wpłynęło do Sądu dnia 9 lutego 2007 r. (7 dni przez rozprawą), które do powyższej opinii z dnia 10 sierpnia nawiązuje. Analiza powyższej opinii wywołuje jednak następne wątpliwości, także nie wyjaśnione przez organ odwoławczy. Opinia ta wskazuje bowiem na jeszcze inne elementy oceny konserwatorskiej (dotyczącą inwentaryzacji elewacji nie odzwierciedlającej stanu istniejącego, balustrady balkonu trzeciego piętra, rekonstrukcji balustrad na I i II piętrze, bramy zamykającej przejazd na podwórko w kontekście wystroju architektonicznego elewacji czy boniowania parteru). Nie można oczywiście na poziomie kontroli sądowej przesądzić, czy wskazane w opinii kwestie są istotne z punktu widzenia aktualnego etapu postępowania administracyjnego, niemniej jednoznacznie ogranicza to przekonanie o spełnieniu przez organ odwoławczy wymogu wszechstronnego ustalenia faktów, przesądzających o zakresie nałożonego obowiązku, a z całą pewnością wyklucza to uznanie, iż zostało to prawidłowo wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Także zatem w tym zakresie brak relacji nakazanych robót do poszczególnych składników opinii (zwłaszcza, że pkt 2 decyzji odpowiada jednemu z jej elementów), brak wskazania, czy opinia ta jest nadal aktualna oraz czy w ogóle ta opinia została przez organ wzięta pod uwagę powodują, że wady uzasadnienia zaskarżonej decyzji mają taki charakter, że wyklucza to pozytywną ocenę z punktu widzenia wymogów art. 107 § 3 kpa. 3. W ocenie sądu, uchybienia powyższe, odnoszące się do naruszenia art. 107 § 3 kpa poprzez nie wskazanie lub niewłaściwe (lakoniczne, wyrwane z kontekstu) wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstaw faktycznych, rzutujących na wyznaczenie wskazanego w decyzji obowiązku wykonania określonych robót, prowadzą do wniosku, iż naruszony został także art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Racjonalnie usprawiedliwione jest bowiem przekonanie, że sam stan faktyczny nie został w postępowaniu prowadzącym do wydania zaskarżonej decyzji ustalony w sposób całościowy i wszechstronny. Ten ostatni argument jest dodatkowo uzasadniony przez to, że organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną, treścią której było ponowne zbadanie stanu faktycznego na podstawie nakazu przedstawienia wskazanych w decyzji inwentaryzacji, opinii i uzgodnień. Stan faktyczny badany jest w toku postępowania administracyjnego i to organy administracji są podmiotem decydującym o poszczególnych elementach postępowania dowodowego oraz o ocenie dowodów. Sądowa kontrola tego procesu jest ograniczona i sprowadza się do sprawdzenia, czy spełnione zostały wymogi ustawowe odnoszące się do formalnej strony samego procesu ustalania faktów. Uzasadnienie decyzji winno te elementy wskazać i zracjonalizować poprzez ukazanie ich związku z podjętą decyzją. Organ administracji nie może w żadnym razie doprowadzać do sytuacji, w której należy domyślać się, jakie fakty zostały ustalone i co stanowi podstawę takiego a nie innego zakresu sformułowanego w decyzji nakazu. Uchybienia polegające na naruszeniu wskazanych przepisów art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa w ocenie sądu zawsze mogą mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, o ile dotyczą dostatecznie ważnych składników stanu faktycznego. Także w odniesieniu do niniejszej skargi możliwość tego wpływu jest jednoznacznie widoczna. Nie tylko bowiem może powodować inne niż to uczynił organ odwoławczy zakreślenie nakazanych czynności, ale może także wpływać na przyszłość w sensie uniknięcia przez inwestora dalszych problemów, które mogłyby się pojawić nawet wówczas, gdyby czynności nakazane w decyzji bez oparcia w faktach, zostały wykonane. Ocena powyższa nie przesądza poprawności uchylenia przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej. Do oceny tej poprawności niezbędne byłoby wyjaśnienie podstawy faktycznej w sposób nie budzący wątpliwości oraz jednoznaczne wykazanie związku tej podstawy z zakresem nakazanych robót. Tym samym organ odwoławczy może sam, po dokonaniu powyższych czynności i rozumowań, przesądzić, czy jego ustalenia stanowią wystarczającą podstawę wydania ponownej decyzji. Niezbędne jest jednak dokonanie tych czynności oraz wyjaśnienie argumentacyjne treści decyzji. 4. Powyżej zaprezentowana ocena prawna, koncentrując się na dwóch jedynie wątkach, winna zostać uzupełniona zwięzłym przedstawieniem oceny pozostałych zarzutów skargi. Nie są w szczególności zasadne zarzuty, odnoszące się do braku podstawy do przeprowadzenia postępowania w sytuacji, gdy w ocenie strony skarżącej wchodził w grę art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Sąd rozpoznający niniejszą skargę jest na gruncie art. 153 ustawy ppsa związany jednoznacznym stanowiskiem wyrażonym w dotyczącym wcześniej wydanej w niniejszej sprawie decyzji, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 grudnia 2005 r. (II SA/Lu 663/05), w uzasadnieniu którego znajduje się stanowisko o uprawnieniu organów nadzoru budowlanego do podjęcia działań w przypadku stwierdzenia, że zgłoszone roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia (s. 7 uzasadnienia ww. wyroku). Tym samym, niezależnie od stwierdzonych w tym wyroku uchybień w zakresie rzetelnego informowania strony przez organ (art. 9 kpa), wynikających z braku reakcji na dokonane zgłoszenie remontu, nie może być zasadny zarzut naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wskazujący na brak, jak to określa skarga, właściwości inspektora nadzoru budowlanego do podjęcia działania. Sąd w niniejszym składzie jest także związany stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia z dnia 8 grudnia 2005 r. (II SA/Lu 663/05), wyrażonym na s. 6-7 uzasadnienia wyroku, w zakresie potraktowania wykonanych wcześniej przez inwestora robót jako przebudowy a nie remontu. Do kwestii tej nawiązuje także uzasadnienie zaskarżonej decyzji i w ocenie sądu, stanowisko wyrażone przez organ odwoławczy jest poprawne i zgodne z prawem. 5. Biorąc pod uwagę powyższe składniki oceny prawnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie mógł stwierdzić zgodności zaskarżonej decyzji z wskazanymi wyżej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.