II GSK 225/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie NSA Andrzej Kuba (spr.) Cezary Pryca Protokolant Anna Tomaka- Magdoń po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 1 marca 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 465/07 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 465/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę J. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres styczeń 2002 - listopad 2004 oraz Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres październik 2002 - listopad 2004. Sąd podał, że wnioskiem z dnia [...] maja 2005 r. J. B. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. - Oddziału ZUS w K. - o umorzenie zaległości powstałych od dnia 1 grudnia 1999 r. do dnia 30 listopada 2004 r. Uzasadniając wniosek skarżąca podniosła, że nie posiada obecnie środków finansowych pozwalających na uregulowanie należności oraz wskazała przyczyny powstania powyższych zaległości. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych - powołując w podstawie prawnej przepisy art. 83 ust. 1 pkt 3 i art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej: u.s.u.s.) - odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od listopada 1999 r. do listopada 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 24 lutego 2006 r. o sygn. akt III SA/Wa 3369/05 uchylił decyzję ZUS z dnia [...] listopada 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] października 2005 r. oraz stwierdził, że nie może być ona wykonana w całości. Następnie Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał w dniu [...] września 2006 r. decyzję, mocą której uchylił w całości decyzję z dnia [...] października 2005 r. oraz rozstrzygając sprawę co do istoty umorzył skarżącej należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych w wysokości około 50% (za okres od listopada 1999 r. do grudnia 2001 r.), Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego w wysokości około 50% (za okres od czerwca 2000 r. do września 2002 r.), Fundusz Pracy w całości (tj. za okres od grudnia 1999 r. do listopada 2004 r.) oraz odmówił umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od stycznia 2002 r. do listopada 2004 r. i Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres od października 2002 r. do listopada 2004 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezes ZUS wskazał, że istniejące po stronie skarżącej zadłużenie powstało w wyniku nieuregulowania składek powstałych z tytułu prowadzonej przez nią działalności gospodarczej w zakresie usług żywieniowych w okresie od września 1996 r. do listopada 2004 r. Działalność ta została wykreślona z ewidencji mocą decyzji Wójta Gminy P. z dniem [...] listopada 2004 r. Po przeanalizowaniu sytuacji majątkowej strony, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ drugiej instancji uznał, że zachodzą przesłanki do częściowego umorzenia należności. W ocenie organu strona wykazała bowiem, że jej obecna sytuacja finansowa nie pozwala na opłacenie wszystkich ciążących na niej należności. Jednocześnie organ stwierdził, że spłata pozostałej części zadłużenia możliwa będzie w przyszłości, np. w dogodnym systemie ratalnym. J. B. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. w części odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek na FUS za okres od stycznia 2002 r. do listopada 2004 r. oraz FUZ za okres od października 2002 r. do listopada 2004 r., wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie, że nie może być ona wykonana w całości. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że mimo umorzenia części zaległości nie jest w stanie spłacić pozostałej wskazanej w decyzji części, nawet w systemie ratalnym. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia, jednakże wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tym należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Sąd podkreślił, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy. Zakład ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. lub w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), tj. w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Sąd wskazał, że ZUS w sposób prawidłowy zebrał i ocenił niezbędny dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącej materiał dowodowy. Uznając, że sytuacja skarżącej jest trudna, uchylił w całości decyzję Zakładu z dnia [...] października 2005 r. oraz dokonując analizy zebranego materiału, orzekł co do istoty sprawy. Zdaniem Sądu, organ w sposób uzasadniony przyjął, że sytuacja materialna skarżącej oraz jej rodziny nie przemawia za całkowitym umorzeniem należności. Sąd wskazał, że skarżąca wraz z małżonkiem uzyskują dochody z tytułu prowadzonego gospodarstwa rolnego, posiadają nieruchomości w postaci domu wraz z działką oraz nieruchomość w miejscowości U. W ocenie Sądu I instancji, analiza zebranego materiału nie prowadzi do wniosku, by rodzina skarżącej, przy ograniczeniu wydatków niebędących koniecznymi dla utrzymania, nie posiadała środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Organ słusznie zatem przyjął, że powyższe okoliczności nie pozwalają uznać, iż spłata należności może zagrozić bytowi strony i jej rodziny, tym bardziej że ustawowe regulacje egzekucji administracyjnej zakładają ograniczenia w prowadzeniu egzekucji w stosunku do należności otrzymywanych przez skarżącą i przewidują daleko posuniętą ochronę dłużnika. Mimo że skarżąca nie postawiła zarzutów w zakresie prowadzonego postępowania administracyjnego, Sąd stwierdził, iż nie dopatrzył się naruszeń przepisów proceduralnych, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a tylko takie uchybienia - stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) - są podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji. J. B. na podstawie art. 173 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżyła w całości powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1, art. 3 § 1, art. 113 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niedokonaniu pełnej kontroli działalności organu administracji publicznej orzekającego w sprawie, niezasadnym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, bezkrytycznym przyjęciu ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy były one podważane przez stronę skarżącą, która wykazała, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną, a także względy społeczne nie jest w stanie opłacić zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zaś egzekucja z nieruchomości doprowadziłaby do pozbawienia skarżącej i jej rodziny mieszkania, a tym samym istotnie godziłaby w sytuację życiową zobowiązanej i jej rodziny. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. rozpoznając skargę od decyzji ZUS, przekroczył granice swobodnej oceny materiału dowodowego, przyjmując bezkrytycznie za prawidłowe wszystkie ustalenia dokonane przez organ administracyjny. Sąd nie wyjaśnił sprawy w sposób dostateczny oraz nie dokonał pełnej kontroli działalności orzekającego w sprawie organu administracyjnego. Strona podniosła, że ze względu na stan majątkowy, sytuację rodzinną i względy społeczne nie jest w stanie opłacić zaległych należności. Znajduje się zatem w sytuacji, o której mowa w art. 28 ust. 3a oraz § 3 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, co uzasadnia umorzenie należności w całości. Skarżąca podała, że ma na swym utrzymaniu dwoje uczących się dzieci oraz niepracującego męża. Gospodarstwo rolne, które uprawia z mężem nie wystarcza na zaspokojenie nawet podstawowych, koniecznych do życia potrzeb. Dochody uzyskiwane z produkcji rolnej są bardzo skromne, co wynika z załączonych do akt sprawy dokumentów. Ponadto strona zmuszona jest się leczyć w Poradni Zdrowia psychicznego z powodu zaburzeń depresyjno-lękowych, a ze względu na żylaki obydwu nóg będzie musiała się poddać operacji. Z uwagi na bardzo ciężką sytuację materialną rodziny w 2005 r. skarżąca musiała zrezygnować z dalszej nauki w Akademii Świętokrzyskiej im. Jana Kochanowskiego w Kielcach na Wydziale Zarządzania i Administracji (kierunek ekonomia). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nietrafny zarzut naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 1, art. 3 § 1, art. 113 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., które to uchybienie zdaniem skarżącej miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozważając zasadność wskazanego zarzutu należy zauważyć, że zgodnie z powołanym w podstawie skargi kasacyjnej art. 1 i art. 3 § 1 sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i takiej kontroli kwestionowanej decyzji ZUS dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w zaskarżonym wyroku, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta wbrew zarzutom skarżącej była pełna i polegała na ocenie ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia organu po dostatecznym wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, szczególnie sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącej, upoważniającej ją do ubiegania się o umorzenie należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych i Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. WSA prawidłowo przyjął, że organ rozstrzygający przeprowadził zgodnie z regułami postępowania administracyjnego postępowanie dowodowe zmierzające do wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tym bardziej że sprawa ta była rozpatrywana już po raz drugi na skutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. pierwotnej decyzji odmawiającej umorzenia tych należności. Organ ZUS stosując się do wytycznych WSA zawartych w wyroku z dnia 24.02.2006 r. częściowo uwzględnił wniosek skarżącej o umorzenie należności, uznając, że nie zachodzi tego rodzaju sytuacja, aby opłacenie nieumorzonej części należności pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanej i jej rodziny i pozbawiłoby ich możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne - Dz.U. Nr 141, poz. 1365 zwanego dalej rozporządzeniem M.G.P.P.S.). WSA akceptując ustalenia organu w zakresie jej stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej, dokonane po wnikliwej analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. nie naruszył przepisów postępowania sądowego, a w szczególności art. 113 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż nie przyjął tych ustaleń bezkrytycznie i w swoim uzasadnieniu szczegółowo omówił warunki materialne jakie powinna spełniać skarżąca, aby uzyskać całkowite bądź częściowe umorzenie należności z tytułu składek. Powyższe ustalenia nie nasuwają poważniejszych zastrzeżeń, gdyż istotnie skarżąca wraz ze swoją rodziną nie znajduje się w stanie skrajnego ubóstwa, które uniemożliwiałoby jej chociażby częściowe opłacenie zaległych składek. Fakt posiadania poza gospodarstwem rolnym, z którego rodzina się utrzymuje, jeszcze jednej nieruchomości niezabudowanej, która może być przedmiotem sprzedaży i uzyskania środków na opłacenie zaległych i nieumorzonych składek nie pozostawał również bez wpływu na ocenę przesłanek z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Ten fakt nie dotyczy oczywiście nieruchomości, na której znajduje się dom skarżącej służący zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych jej rodziny, nie narusza on więc najżywotniejszych interesów zobowiązanej i jej rodziny. Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi na przedmiotową decyzję, która w zasadzie sprowadzała się do polemiki z prawidłowymi ustaleniami organu i oceną sytuacji materialnej i rodzinnej pod względem możliwości opłacenia zaległych składek. Niewątpliwie decyzje administracyjne wydawane na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych mają charakter uznaniowy, co nakazywało Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w ramach kontroli legalności tej decyzji zbadanie w sposób szczególnie wnikliwy, czy wydanie tej decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem i oceną spełnienia przesłanek umorzenia zaległych składek zgodnie z treścią przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził uchybień w postępowaniu sądowym, które zarzuca skarżąca w skardze kasacyjnej, w tym również co do naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wyczerpujące przedstawienie stanu sprawy, odniesienie się do zarzutów skargi, a przede wszystkim precyzyjne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W świetle powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej. Skarżąca nie podnosiła zarzutów naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej i dlatego nie zachodziła potrzeba szczegółowego omówienia treści tych przepisów, co zresztą uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny, a wykładnia dokonana przez niego i ich zastosowanie nie nasuwają żadnych zastrzeżeń. Zatem do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego zastosowano właściwe przepisy prawa materialnego i dlatego zarówno kwestionowaną decyzję organu ZUS-u, jak i zaskarżony wyrok należało uznać za zgodne z prawem. Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.