I OSK 1337/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 9 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. i K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2007r. sygn. akt III SA/Łd 575/06 w sprawie ze skargi T. S. i K. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt III SA/Łd 575/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę T. S. i K. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], na podstawie art. 20 ust. 3 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r., Nr 100, poz. 1086 ze zm.), § 66 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 maca 2001 r . w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), § 9 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze zm.), art. 4 ust. 1 pkt 9, art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. nr 91, poz. 578 ze zm.), zatwierdził zmiany klasyfikacji użytków i klas glebowych w odniesieniu do działki nr [...] położonej w obrębie [...] w Ł., której wieczystymi użytkownikami są T. i K. S.. Od tej decyzji K. i K. S. złożyli odwołanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. postanowieniem z dnia [...], stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]., wskazując, że biegnący od dnia [...] (dzień doręczenia decyzji Prezydenta Miasta Ł.) czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem [...], data stempla pocztowego wskazuje, że odwołanie zostało wniesione [...], czyli po upływie ustawowego terminu. Na to postanowienie K. i K. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w środkach masowego przekazu podawano informację, że dzień [...] będzie w urzędach dniem wolnym od pracy (tzw. długi weekend). Skarżący nie mieli zatem możliwości wniesienia odwołania bezpośrednio w organie pierwszej instancji, co skutkowało koniecznością złożenia go za pośrednictwem poczty, z zachowaniem terminu. Ponadto skarżący podnieśli, iż w zawiadomieniu z dnia [...] organ odwoławczy poinformował o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy do [...]. W ocenie skarżących treść zawiadomienia pozwalała na przyjęcie, że organ zajął się sprawą merytorycznie, uznając, iż nie ma podstaw do zastosowania art. 134 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał między innymi, że przysługujący stronie termin do złożenia skargi, upłynął w dniu [...], a na kopercie data stempla pocztowego wskazuje, że skarga została nadana na poczcie w dniu [...], czyli po terminie. Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt III SA/Łd 575/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę T. S. i K. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...]. W pierwszej kolejności Sąd rozważył podniesiony przez organ zarzut wniesienia skargi po upływie terminu określonego w art. 53 § 1 powołanej ustawy Prawo o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie organu za datę doręczenia postanowienia należy przyjąć [...], tj. ostatni dzień spoczywania przesyłki w urzędzie pocztowym, uprzednio dwukrotnie awizowanej, przed jej zwrotem do nadawcy. W ocenie Sądu doręczenie to nie może być uznane za prawidłowe, gdyż narusza art. 44 k.p.a., bowiem adnotacji na kopertach znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że przesyłka była awizowana w dniu [...] i ponownie w dniu [...]. Na przesyłkach brak jednak odcisku datownika, potwierdzającego datę ich złożenia w oddawczym Urzędzie Pocztowym, brak informacji o przyczynach niedoręczenia przesyłek skarżącym, a także brak informacji o tym, gdzie doręczyciel zostawił zawiadomienie (awizo) o pozostawieniu listu w Urzędzie Pocztowym i możliwości jego odbioru. Pozostawienie przesyłki w "skrzynce pocztowej" bez adnotacji na druku dowodu doręczenia o przyczynie nieoddania przesyłki adresatowi, a także administratorowi domu, nie może być uznane za skuteczne doręczenie w trybie art. 44 K.p.a. Ponadto o fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma stempla, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wysyłającego pismo wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. Musi być wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 k.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że z wyjaśnień skarżących wynika, iż zaskarżone postanowienie zostało odebrane osobiście przez skarżących w dniu [...] i ta data musi zostać przyjęta za datę doręczenia postanowienia skoro pracownik organu nie zadbał o to aby zaznaczyć datę odbioru postanowień przez skarżących. W ocenie Sądu, w związku z tym, skoro postanowienie będące przedmiotem skargi zostało doręczone [...], a skarga została nadana listem poleconym w dniu [...], to termin do złożenia skargi został zachowany i brak jest podstaw do odrzucenia skargi, jak o to wnosił pełnomocnik organu. Przechodząc do analizy sprawy w znaczeniu merytorycznym, Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż decyzja Prezydenta Miasta Ł. została doręczona skarżącym w dniu [...], której to daty nie kwestionowano, zatem od dnia [...] rozpoczął bieg 14 dniowy termin do wniesienia odwołania. Upłynął on w dniu [...] (wtorek). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie jest niesporne, iż K. i T. S. wnieśli odwołanie w dniu [...], a zatem po upływie 14 dniowego terminu do jego wniesienia, przy czym wskazano, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bez znaczenia są wskazywane przez skarżących przyczyny, z powodu których złożyli odwołanie po terminie, gdyż stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, uchybienie terminu jest bowiem okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że okoliczności podnoszone przez skarżących mogłyby ewentualnie mieć znaczenie w toku postępowania o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Jednakże zarówno w trakcie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego wniosek o przywrócenie terminu nie został złożony. Zdaniem Sądu nie można podzielić zarzutu skarżących, że zostali oni pozbawieni możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności, które stały się dla organu podstawą do wydania zaskarżonego postanowienia, bowiem organ odwoławczy - pismem z dnia [...] - zawiadomił skarżących o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. Samo przekonanie skarżących, że zawiadomienie sugerowało, iż sprawa będzie rozpatrywana merytorycznie pozostaje bez znaczenia. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną złożyli K. i T. S., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu przed Sądem pierwszej i drugiej instancji, zgodnie z zestawieniami kosztów złożonymi na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez brak stwierdzenia, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. doszło do naruszenia przez organy administracyjne przepisów: a) art. 134 k.p.a., polegającego na jego zastosowaniu i w konsekwencji oparciu zaskarżonego postanowienia o okoliczności faktyczne, co do których K. S. oraz T. S. nie wypowiedzieli się, jak również w oparciu o okoliczności, które w istocie nie miały miejsca; b) art. 57 § 4 k.p.a., polegającego na jego niezastosowaniu w sytuacji, gdy okoliczności sprawy wskazują na zasadność jego zastosowania w drodze analogii; c) art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 81 k.p.a., polegającego na przyjęciu przez organ drugiej instancji, że K. S. oraz T. S. uchybili terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], pomimo, że organ drugiej instancji nie wzywał ich, aby ustosunkowali się oni do okoliczności stanowiących podstawę takiego wniosku; d) art. 8 k.p.a., polegającego na niedziałaniu w sposób, który pogłębia zaufanie obywateli do organów Państwa i w konsekwencji brak uchylenia zaskarżonego postanowienia, pomimo, iż Sąd winien zaskarżone postanowienie uchylić. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący działali w przekonaniu, uzasadnionym informacjami przekazywanymi w środkach masowego przekazu, że dzień [...] będzie w urzędach dniem wolnym od pracy (tzw. "długi weekend"). W konsekwencji, zdaniem skarżących, z uwagi na specyfikę dnia [...], należy w drodze analogii zastosować rozwiązania prawne jakie stanęły na drodze do przyjęcia, iż sobota traktowana jako dzień ustawowo wolny od pracy, pomimo, iż takim dniem nie jest. Identycznie bowiem jak w przypadku soboty, strona postępowania administracyjnego może pozostawać w uzasadnionym przekonaniu, że dzień [...] jest traktowany jako dzień ustawowo wolny, w szczególności wobec faktu, iż urzędy administracyjne nie pracują w ten dzień. Wskazano, że zawiadomieniem z dnia [...] skarżący poinformowani zostali, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. W zawiadomieniu tym wskazano również na możliwość wypowiedzenia się co do "(,..) zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w sprawie (...).", oraz poinformowano, że przesuwa się termin rozpatrzenia sprawy do dnia [...]. W związku z tym, w ocenie skarżących, treść zawiadomienia organu drugiej instancji pozwoliła na przyjęcie, że organ ten zajął się sprawą merytorycznie, uznając, iż nie ma podstaw do zastosowania art. 134 k.p.a. W ocenie autora skargi kasacyjnej, organ drugiej instancji dochodząc w toku niniejszego postępowania do wniosku, że skarżący uchybili terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], powinien przed wydaniem zaskarżonego postanowienia ponownie wezwać ich, celem wypowiedzenia się co do tej kwestii i w konsekwencji umożliwić im przedstawienie własnego stanowiska w tym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, przychylając się do stanowiska Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując oceny zasadności wniesionej przez K. i T. S. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2007 r., o którym wyżej mowa, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny w świetle materiału dokumentacyjnego sprawy uznać należy zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w/w ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami k.p.a. przez m.in. błędne, zdaniem skarżących, przyjęcie przez Sąd, iż nie wykazano, że doszło do skutecznego wniesienia przez zainteresowanych odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] zatwierdzającej zmiany klasyfikacji użytków i klas glebowych w odniesieniu do działki nr [...] położonej w obrębie [...] w Ł., której wieczystymi użytkownikami są T. i K. S.. Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że decyzja wyżej opisana Prezydenta Miasta Ł. została doręczona skarżącym w dniu [...]. Data ta nie była kwestionowana. Tak więc, od dnia [...] rozpoczął bieg 14 dniowy termin do wniesienia odwołania. Upłynął on w dniu [...] (wtorek). Pozostaje poza sporem, iż K. i T. S. wnieśli odwołanie w dniu [...], co oznacza, że został przekroczony - wymagany przepisami - 14 dniowy termin do jego wniesienia. Należy przy tym podkreślić, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, pozostają bez znaczenia wskazywane przez skarżących przyczyny, z powodu których złożyli odwołanie po terminie. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy bowiem od uznania organu odwoławczego. Uchybienie terminu jest to okoliczność obiektywna i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu. Prezentowane w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe. Nie można podzielić zarzutu skarżących, że zostali oni pozbawieni możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności, które stały się dla organu podstawą do wydania zaskarżonego postanowienia. Jak wynika z akt sprawy, organ odwoławczy (pismo z dnia [...]) zawiadomił skarżących o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. Oznacza to, że mieli oni możliwość wypowiedzenia się i zajęcia stanowiska w sprawie. Samo zaś przekonanie skarżących, że zawiadomienie sugerowało, iż sprawa będzie rozpatrywana merytorycznie nie ma znaczenia. Za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 57 § 4 kpa., który stanowi, że jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. Trzeba przy tym jednakże podkreślić, że dniami wolnymi od pracy są dni wymienione enumeratywnie w art. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. - o dniach wolnych od pracy (Dz. U. Nr 4, poz. 28 ze zm.). Nie są natomiast dniami uznawanymi za ustawowo wolne od pracy dni, które są wolne od pracy dodatkowo, przewidziane przepisami w kodeksie pracy lub przepisami pozakodeksowymi (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod. red. T. Wosia. Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2008, s. 361). W art. 1 powołanej ustawy o dniach wolnych od pracy dzień [...] nie został wymieniony jako dzień wolny od pracy. Powyższe oznacza, że jeżeli nawet znaczna część pracodawców, w tym również urzędy, traktują jakiś dzień, w drodze indywidualnych decyzji, jako wolny od pracy, podlegający odpracowaniu, nie daje to jednak podstaw do przyjęcia, że dzień ten był dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu przepisów ustawy z 1951 r. o dniach wolnych od pracy. W takiej sytuacji należy uznać, że skoro dzień [...] nie był dniem ustawowo wolnym od pracy, to był ostatnim dniem, w którym upływał skarżącym termin do wniesienia odwołania od w/w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Powyższe wskazuje, iż skargi kasacyjnej nie można było uznać za zasadną i z tego względu na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało ją oddalić.