I OSK 1174/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie NSA : Anna Lech Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 340/05 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 340/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., z dnia [...], nr [...], utrzymującą w mocy decyzję, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta, Kierownika Filii Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., z dnia [...], nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Kierownik Filii Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., powołując się na art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz.593), odmówił M. P. przyznania zasiłku celowego na pokrycie zaległości czynszowych. Organ ustalił, że dochód wnioskodawcy nie przekracza kryterium dochodowego uprawniającego osobę samotnie gospodarującą do świadczeń z pomocy społecznej. Zaległości czynszowe wnioskodawcy wynoszą 1044,32 zł. M. P. zajmuje trzypokojowe mieszkanie własnościowe o powierzchni [...] m2. Ze względu na nadmetraż nie ma uprawnień do dodatku mieszkaniowego. W ocenie organu, do poprawy sytuacji życiowej M. P. przyczyniłaby się zamiana mieszkania na mniejsze. Mógłby wówczas ubiegać się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Nie podejmuje jednak w tym kierunku żadnych działań. Organ uznał, że tym samym wnioskodawca nie współpracuje z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji materialnej. Kierownik wywodził dalej, iż ograniczone możliwości finansowe MOPS nie pozwalają na zaspokojenie wszystkich zgłaszanych potrzeb. Odrębnymi decyzjami przyznano wnioskodawcy pomoc finansową na dofinansowanie do opłat czynszowych za wrzesień i październik w kwocie 400 zł, dofinansowanie do opłat za gaz w kwocie 70 zł, dofinansowanie do zakupu leków w kwocie 100 zł, dofinansowanie do zakupu żywności w kwocie 100 zł oraz pomoc w formie zasiłku okresowego od 1 września 2004 r. do 31 grudnia 2004 r. w wysokości 20 zł miesięcznie. W piśmie z dnia 14 października 2004 r. M. P. ponownie zwrócił się do organu pierwszej instancji, m.in. o uregulowanie jego zaległych opłat czynszowych i o udzielenie mu pomocy finansowej na spłatę pożyczki, którą zaciągnął na poczet uregulowania zaległości czynszowych. W razie nieuwzględnienia jego prośby wniósł o potraktowanie pisma jako odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. Kolegium stwierdziło, że odwołujący się nie wykorzystuje wszystkich swoich możliwości. Organ odwoławczy zauważył, iż organy pomocy społecznej reagują na wnioski M. P. i w miarę posiadanych środków starają się zabezpieczać jego uzasadnione potrzeby, o czym świadczy przyznanie mu pomocy na różne cele w kwocie 750 zł. W ocenie Kolegium, odmawiając przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego na pokrycie zaległości czynszowych, organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Niezależnie od tego organ odwoławczy wyraził pogląd, według którego konieczność pokrycia zaległości w opłatach czynszowych nie mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby życiowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. P. zarzucił instytucjom brak wrażliwości społecznej. Postępowanie wobec jego osoby uznał za niegodziwe, poniżające, obrażające i stawiające go w sytuacji bez wyjścia. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, iż organy administracyjne wykazały, że sytuacja życiowa skarżącego nie uzasadnia przyznania mu zasiłku celowego na spłatę należności czynszowych. Oparł tę ocenę przede wszystkim na ustaleniu, że skarżący nie wykorzystuje własnych możliwości i nie współdziała w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego o krzywdzeniu go przez organy administracyjne. Brał pod uwagę, iż gminy dysponują ograniczonymi środkami na pomoc społeczna i wskazał na przyznanie skarżącemu szeregu świadczeń w okresie bezpośrednio poprzedzającym wydanie decyzji w badanej sprawie. Według Sądu pierwszej instancji, spłata pożyczki zaciągniętej przez skarżącego w żadnym wypadku nie stanowi koniecznej potrzeby bytowej, uzasadniającej przyznanie zasiłku celowego. Skargę kasacyjną wniósł M. P., zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Oparł skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 39 ustawy o pomocy społecznej, polegającą na przyjęciu, że spłata pożyczki zaciągniętej celem pokrycia wydatków mieszkaniowych nie stanowi koniecznej potrzeby bytowej uzasadniającej przyznanie zasiłku celowego, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołał treść art. 39 ust.2 ustawy o pomocy społecznej, według którego zasiłek celowy może zostać przyznany w szczególności na pokrycie kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przy takim wskazaniu przykładowych "niezbędnych potrzeb bytowych", nie sposób, według skarżącego, przyjąć, że konieczność uregulowania należności czynszowych (co ma zapewnić skarżącemu miejsce zamieszkania), nie jest niezbędną potrzebą bytową. Skarżący podniósł jeszcze w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż nieudzielanie mu pomocy, w opisanym stanie faktycznym, w rozmiarze odpowiednim do okoliczności uzasadniających udzielenie tej pomocy, stanowi naruszenie art. 3 i 7 ustawy o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone. Według art. 176 P.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Z unormowania tego wynika, iż przytoczenie podstaw kasacyjnych i uzasadnienie tych podstaw stanowią odrębne elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej, a nadto, że istnieje pomiędzy nimi taki związek, który ogranicza treść uzasadnienia do granic wyznaczonych podstawami kasacyjnymi. Uzasadnienie nieodnoszące się do przytoczonej podstawy kasacyjnej nie ma zatem konsekwencji w postaci weryfikacji zaskarżonego wyroku pod względem sformułowanym jedynie w uzasadnieniu (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 213/05, niepublikowany, treść zamieszczona [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 188975). W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny jest zwolniony z obowiązku zbadania, zgłoszonego jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zarzutu naruszenia przepisów art. 3 i art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz.593). Takiego obowiązku nie rodziłoby ewentualne potraktowanie omawianego zarzutu jako podstawy kasacji zamieszczonej w innym, niż wyraźnie określona jako podstawa kasacji, części pisma procesowego. Wspomniane przepisy stanowią normy materialnoprawne. Zgłoszenie podstawy w postaci naruszenia prawa materialnego wymaga przecież wskazania sposobu naruszenia: błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. Przepisy te zawierają szereg jednostek redakcyjnych, które nie zostały sprecyzowane. Tego typu wadliwości nie pozwalają na merytoryczne odniesienie się do wyartykułowanych naruszeń (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1184/04, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 176146; wyrok NSA z dnia 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 236385). Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu, według którego splata pożyczki zaciągniętej w celu uregulowania zaległych opłat związanych z korzystaniem z mieszkania w żadnym wypadku nie stanowi koniecznej potrzeby bytowej, w rozumieniu art. 39 ust.1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Wykładnia przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że spłata takiego zadłużenia może być uznana za niezbędną potrzebę bytową, uzasadniającą przyznanie zasiłku celowego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2007 r., sygn. akt I OSK 45/07, niepublikowany, teza [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 328485, pełna treść orzeczenia [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej części uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia należy zatem uznać za błędne. Ocena ta nie skutkuje jednak uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Przepis art. 184 P.p.s.a. stanowi, iż Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Niezależnie bowiem od wyrażenia poglądu w zakresie uznania spłaty zadłużenia zaciągniętego na poczet zaległości w opłatach związanych z korzystaniem z lokalu mieszkalnego, Sąd pierwszej instancji wskazał jeszcze inne okoliczności uzasadniające potrzebę zaaprobowania rozstrzygnięć odmawiających przyznania skarżącemu zasiłku celowego. Nawet uznanie spłaty zadłużenia za potrzebę mieszczącą się w hipotezie art. 39 ust.1 i 2 ustawy o pomocy społecznej nie przesądza o spełnieniu wszystkich przesłanek przyznania świadczenia. Sąd wskazał na uznaniowy charakter zasiłku celowego i obszernie uzasadnił, iż zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego oraz trafnej oceny, według której nie zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono, że organy nie przekroczyły granic tzw. uznania administracyjnego, skoro nawiązały do kryteriów ustawowych pozwalających organowi pomocy społecznej na wybór stanowiska w przedmiocie przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Dotyczy to art. 2 ust.1 i art. 3 ust.4 ustawy o pomocy społecznej, definiujących cele pomocy społecznej i statuujących obowiązek osób korzystających z pomocy współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Sąd zaakcentował także przyznanie skarżącemu szeregu świadczeń oraz ograniczone możliwości organów pomocy społecznej, które to okoliczności wskazują również na nieprzekroczenie granic uznania administracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną. O wynagrodzeniu wyznaczonego adwokata, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej, orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.