IV SA/Wa 914/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2007 roku sprawy ze skargi K. M. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej dotyczącej odmowy przyznania odszkodowania - oddala skargę - Minister Gospodarki decyzją z [...] lutego 2006r. utrzymał w mocy decyzję własną z [...] listopada 2005r. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej Ministra Gospodarki i Pracy z [...]sierpnia 2005r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania na rzecz K. M. odszkodowania w trybie art. 160 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż przedmiotową decyzję wydano po rozpatrzeniu wniosku K. M. o ponowne rozpoznanie sprawy zainicjowanej również wnioskiem wymienionego podmiotu z 5 września 2005r. o uchylenie w trybie art. 154 § 1 K.p.a. ww decyzji Ministra Gospodarki i Pracy z [...] sierpnia 2005r. Stan sprawy organ przedstawiał się w sposób następujący: Minister Przemysłu i Handlu po przeprowadzeniu w trybie nadzorczym postępowania administracyjnego, w pkt I decyzji z [...] listopada 1996r. stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Przemysłu Ciężkiego z [..] października 1963r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego przedsiębiorstwa pod nazwą Zakłady Metalurgiczne - G. Sp. z o. o. w G. w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej numerami [...], [...], [...] oraz części działki [...] o powierzchni 13 a 53 m2 - znajdujących się we władaniu WSK G. i Gminy G. oraz w pkt II stwierdził, że ww orzeczenie z [...] października 1963r. w odniesieniu do części działki [...] o powierzchni 7a 58 m2 stanowiącej własność osób fizycznych oraz w części dotyczącej działki o numerze [...] o powierzchni 0,16 ha, będącej własnością Spółdzielni Mieszkaniowej w G., zostało wydane z naruszeniem prawa. Stroną tego postępowania był m.in. K. M. jako jeden ze spadkobierców E. M. M. - byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości. Nie występował on w tym postępowaniu osobiście, ale przez ustanowionego pełnomocnika w osobie E. M.. Przedmiotowa decyzja została skierowana m. in. do K. M. i doręczona -zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a. - E. M. 2 grudnia 1996r. W tej 1 sytuacji mija się z prawdą twierdzenie wnioskodawcy, że nie wiedział o podjętej decyzji. O ile jednak taki fakt miał miejsce to winę za to ponosi jedynie ówczesny jego pełnomocnik, tj. E. M. Zgodnie z art. 160 § 1 K.p.a., obowiązującym do dnia 1 września 2004r., stronie która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 K.p.a. albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Cytowany przepis znalazł w sprawie zastosowanie, jako że stan prawny umożliwiający wystąpienie ze stosownym roszczeniem odszkodowawczym powstał przed wymienioną datą. Jednak warunkiem realizacji tej normy było zgłoszenie roszczenia w terminie trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo decyzja, w której organ stwierdził w myśl art. 158 § 2 K.p.a., że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 K.p.a., z kolei po upływie tego terminu roszczenie ulega przedawnieniu (art. 160 § 6 K.p.a.). Stosownie do powyższego strona miała trzy lata na zgłoszenie roszczenia o odszkodowanie i w jej przypadku ów termin upłynął 3 grudnia 1999r., zaś zgłoszenie roszczenia nastąpiło w piśmie z 5 lipca 2005r. (nadanym w urzędzie pocztowym 12 lipca 2005r.), czyli prawie sześć lat po upływie terminu określonego w art. 160 § 6 K.p.a. W tym stanie rzeczy Minister Gospodarki i Pracy uznał, że roszczenie odszkodowawcze K. M. złożone 12 lipca 2005r. uległo przedawnieniu, czemu dał wyraz w decyzji z [...] sierpnia 2005r. odmawiając przyznania odszkodowania. Odnosząc z kolei przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy do żądania strony uchylenia w trybie art. 154 K.p.a. ww decyzji Minister Gospodarki stwierdził, iż stosownie do brzmienia art. 154 § 1 K.p.a. mogą być uchylane lub zmieniane decyzje ostateczne w rozumieniu art. 16 § 1 tego Kodeksu. Zastosowanie tego przepisu wymaga łącznego spełnienia następujących przesłanek, mianowicie decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania, za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym ocena ta należy do właściwego organu administracji publicznej, który jest w tym zakresie związany przepisem art. 7 K.p.a. Zatem przedmiotem postępowania nadzwyczajnego przewidzianego w cytowanym przepisie jest sprawa uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa. Nie jest to zatem dalsze postępowanie w sprawie rozstrzygniętej taką decyzją. Organ administracji publicznej może zmienić lub uchylić decyzję ostateczną tylko przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dniu wydania takiej decyzji i z udziałem tych samych stron. Natomiast w przypadku gdy organ uzna za bezzasadne żądanie strony uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 K.p.a., wówczas jest obowiązany wydać decyzję odmawiającą uchylenia lub zmiany decyzji dotychczasowej. W przypadku zaś, gdy spełnione są przesłanki wymienione w komentowanym przepisie, wówczas organ administracji publicznej jest obowiązany wydać decyzję, w której uchyli lub zmieni decyzję dotychczasową. Oznacza to, że dyspozycja wskazanego powyżej przepisu nie zawiera zakazu uchylenia lub zmiany decyzji dotychczasowej na niekorzyść strony, ani też nakazu rozstrzygania na jej korzyść. Jednakże przy uwzględnieniu, że na podstawie tego przepisu mogą być uchylane lub zmieniane decyzje ostateczne, na mocy których strona nie nabyła prawa, należy przyjąć, że warunkiem uchylenia lub zmiany decyzji w tym trybie jest, "iż z powodu uchylenia lub zmiany decyzji nie zostanie naruszony czyjkolwiek interes prawny" (E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 163). Mając powyższe na uwadze, organ orzekający, nie dopatrzył się żadnych okoliczności wskazanych w ww. przepisie które dawałyby podstawę do jego zastosowania w niniejszym przypadku, co oznacza brak podstaw formalno-prawnych do uchylenia decyzji z [...] sierpnia 2005r. Dodatkowo podkreślił, że termin określony w art. 160 § 6 K.p.a. jest terminem materialno-prawnym. Jego niezachowanie wiąże się bowiem z utratą możliwości uznania przez organ orzekający roszczenia odszkodowawczego przewidzianego w art. 160 § 1 K.p.a. i w konsekwencji uniemożliwia realizację należnego odszkodowania. Wprawdzie skarżący w toku postępowania podał przyczyny, dla których nie zgłosił w terminie swego żądania, jednak w ocenie organu orzekającego nie przerwały one terminu przedawnienia i okoliczności te nie mogły prowadzić do nieuwzględnienia upływu przedawnienia, o którym mowa w art. 160 § 6 K.p.a. Brak zaś podstaw prawnych do zmiany ostatecznej decyzji, w trybie art. 154 § 1 K.p.a., tylko i wyłącznie z powodu, że strona jest niezadowolona z treści ostatecznego rozstrzygnięcia. Twierdzenie wnioskodawcy, że przepis art. 161 K.p.a. nie wymaga wystąpienia ze stosownym wnioskiem odszkodowawczym, a jedynie stanowi, iż stronie przysługuje roszczenie o odszkodowanie, co oznacza wedle strony, że nie jest zobligowana do składania jakichkolwiek wniosków odszkodowawczych jest niesłuszne. Co prawda przepis ten nie zawiera formy o której mówi zainteresowany jednakże stosownie do dyspozycji art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego prowadzi się z urzędu lub na wniosek uprawnionej strony. W odniesieniu do art. 160 K.p.a. oznacza to, że postępowania odszkodowawcze prowadzone są wyłącznie na wniosek strony. Zaniedbanie tego wymogu obciąża stronę, a nie organ orzekający. Ostatecznie organ stwierdził, mając na uwadze powyższe, iż brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku strony o uchylenie decyzji o odmowie odszkodowania w trybie art. 154 § 1 K.p.a. K. M. w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Gospodarki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, z racji niezgodności z prawem. Zarzucił organowi, iż mając pełną dokumentację świadczącą o jego uprawnieniu do odszkodowania, z rażącym naruszeniem art. 61 § 4 K.p.a. zaniechał zawiadomienia go o wszczęciu postępowania odszkodowawczego z wniosku pozostałych stron postępowania nieważnościowego. Wskazał, iż w przepisie normującym postępowanie odszkodowawcze brak jest wymogu jakoby strona miała obowiązek złożenia wniosku o odszkodowanie, zatem organ "zobowiązany do odszkodowania" powinien podjąć w tym względzie postępowanie nawet z urzędu. Minister Gospodarki - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd - badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany stosownie do art. 134 P.p.s.a. zarzutami i wnioskami skargi - uznał, iż zaskarżona decyzja Ministra Gospodarki z [...] lutego 2006r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja została wydana w ramach jednego z postępowań nadzwyczajnych procedury administracyjnej, tj. postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej unormowanego m. in. w art. 154 K.p.a. Oznacza to, iż obowiązkiem organów administracji publicznej w tego rodzaju postępowaniu nadzwyczajnym było przeprowadzenie kontroli decyzji dotychczasowej jaką była decyzja z Ministra Gospodarki i Pracy z [...] sierpnia 2005r. o odmowie przyznania skarżącemu odszkodowania w trybie art. 160 K.p.a., czyli wydanej w postępowaniu zwykłym i korzystającej z przymiotu ostateczności. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 154 § 1 K.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Cytowany przepis ustanawia dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, ażeby można było wzruszyć decyzję ostateczną. Musi to być po pierwsze decyzja, która nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, a po wtóre - za wzruszeniem tej decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony. Z użycia w przepisie spójnika "lub" wynika, iż wystarczą racje interesu społecznego bądź tylko wzgląd na słuszny interes strony, a może być też tak, że obydwa te interesy będą zaspokojone zmianą lub uchyleniem decyzji. Wymagania interesu społecznego lub słusznego (a więc kwalifikowanego) interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Organ administracji na zasadzie uznania administracyjnego stosuje art. 154 K.p.a., co wynika z użycia w nim słowa "może". Działanie na zasadzie uznania administracyjnego wymaga od organu respektowania postanowień art. 7 K.p.a. Pojęcie interesu społecznego lub słusznego interesu strony nie jest ustawowo zdefiniowane, co powoduje że tym pojęciom treść nadaje organ orzekający (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2005, str. 698, 72-73). Przedkładając powyższe wywody na stan przedmiotowej sprawy Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Jak wyżej podkreślono przepis art. 154 § 1 K.p.a. ustanawia dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, ażeby można było wzruszyć decyzję ostateczną. W przypadku niniejszej sprawy została spełniona tylko jedna z wymaganych przesłanek, mianowicie nie nabycia przez skarżącego żadnego prawa, na mocy decyzji, której uchylenia żądał, jako że akt ów miał charakter odmowny. Natomiast drugi warunek - jak prawidłowo wykazał organ - w postaci przemawiania za uchyleniem lub zmianą decyzji o odmowie przyznania odszkodowania interesu społecznego lub słusznego interesu strony nie został spełniony. Przyczyną decyzji o odmowie przyznania K. M. odszkodowania w trybie art. 160 K.p.a. było zgłoszenie roszczenia odszkodowawczego po upływie trzech lat od dnia, w którym decyzja dająca podstawę do takiego żądania stała się ostateczna. Ustalenia faktyczne organu w tej materii były zgodne z materiałem dowodowym sprawy. Nadto sam skarżący, jednocześnie z roszczeniem o przyznanie odszkodowania, wniósł wniosek o przywrócenie terminu do jego zgłoszenia. Wniosek ten postanowieniem z [...] sierpnia 2005r., utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] listopada 2005r, został rozstrzygnięty odmownie i skarga wniesiona na ostatni z wymienionych aktów na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2006r. została oddalona (sygn. akt IV SA/Wa 323/06). Skoro organ administracji stosując art. 154 § 1 K.p.a. działał na zasadzie uznania administracyjnego i działanie to wymagało od niego respektowania postanowień art. 7 K.p.a., to celem kontroli sądowej w sprawie było ustalenie, czy dopuszczalne było wydanie takiej decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznymi przesłankami. W ocenie Sądu weryfikowany akt administracyjny powyższym kryteriom odpowiada. Organ wydający decyzję wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia. Przytoczona przez niego argumentacja na poparcie stawianych twierdzeń jest wyczerpująca i nie nasuwa wątpliwości. Organ w całej swojej argumentacji prawidłowo zauważył, iż warunkiem uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 § 1 K.p.a. jest nienaruszenie czyjegokolwiek interesu prawnego. Dyspozycja wymienionego przepisu nie zwiera zakazu uchylenia lub zmiany decyzji dotychczasowej na niekorzyść strony, ani też nakazu rozstrzygnięcia na korzyść strony. O uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej, jeżeli nie przemawiały za tym okoliczności faktyczne i prawne sprawy, nie mógł zadecydować fakt niezadowolenia strony z treści tego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu wzgląd na którykolwiek z wymienianych interesów musi wynikać ze stanu faktycznego i prawnego sprawy, a tego aspektu nie można wywieść z ustaleń faktycznych i stanu prawnego przedmiotowej sprawy. Poza tym uwzględnienie danego interesu, np. strony, nie może stać w sprzeczności z prawem. Innymi słowy organ nie może wbrew ustalonym faktom, wynikającym z materiału dowodowego sprawy, jak również wbrew obowiązującemu prawu, orzec o uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej, albowiem jego działanie byłoby niezgodne z prawem. Przesłanek, na podstawie których podjęto zaskarżone rozstrzygnięcie nie podważają również zarzuty skargi. Skarżący, poza zawnioskowaniem o uchylenie zaskarżonej decyzji, w ogóle w swoich twierdzeniach nie odniósł się do prowadzonego przez organ postępowania w trybie art. 154 § 1 K.p.a. Przez całą treść skargi przewija się kwestia pozbawienia udziału skarżącego w postępowaniu o odszkodowanie toczącym się z inicjatywy innych stron postępowania nieważnościowego, która to sprawa była przedmiotem postępowania wznowieniowego, ostatecznie zakończonego w administracyjnym toku instancji, a w efekcie kontroli sądowej wyrokiem z 3 października 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę (sygn. akt IV SA/Wa 1029/06). Zatem takiej treści argumentacja skargi nie mogła w żadnej mierze odnieść skutku w postaci wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego w tym postępowaniu. W całym toku postępowania administracyjnego Sąd nie dopatrzył się także uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Stosowanym jest też zauważyć, iż od decyzji, której uchylenia żądał skarżący -wbrew treści zawartego w niej pouczenia w części mówiącej o "30 dniowym terminie" - przez cały czas przysługuje mu prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego, albowiem Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 5 września 2005r., sygn. akt P 18/05, art. 160 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zakresie, w jakim przewiduje trzydziestodniowy termin do wniesienia powództwa do sądu powszechnego, uznał za niezgodny z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tym stanie rzeczy - na podstawie art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji.