II SA/Wa 109/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Asesor WSA Piotr Kraczowski, Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.), Protokolant Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - oddala skargę - Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2006 r. nr [...] o odmowie przyznania J. B. świadczenia specjalnego na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 39, poz. 353 ze zm.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że J. B., ur. w 1959 r., wystąpił o przyznanie renty specjalnej, jednakże w treści wniosku nie wskazał, jakie okoliczności uzasadniają potraktowanie jego sytuacji w sposób szczególny. W uzasadnieniu wniosku J. B. zamieścił uwagi dotyczące swojej sytuacji zawodowej i zdrowotnej. Do wniosku załączone zostało zaświadczenie potwierdzające, że wnioskodawca był zatrudniony na czas określony w ramach robót publicznych w okresie od 6 sierpnia 1997 r. do 31 stycznia 1998 r., z tym, że od 8 września 1997 r., do końca tego okresu, wnioskodawca korzystał ze zwolnienia lekarskiego. Nadesłał też m.in. fotokopię fragmentu opracowania dotyczącego fobii oraz zaświadczenie Powiatowego Urzędu Pracy z dnia 1 kwietnia 2005 r. potwierdzające zarejestrowanie jako osoba bezrobotna w okresach: 10 grudnia 1990 r. – 21 marca 1991 r., 17 stycznia 1992 r. – 29 czerwca 1995 r., 7 lipca 1995 r. – 31 lipca 1997 r., 20 lutego 1998 r. - 2 kwietnia 1998 r. i od 6 lipca 1998 r., a także decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2005 r. o pozbawieniu go statusu osoby bezrobotnej ze względu na brak gotowości do wykonywania zatrudnienia przynajmniej w połowie obowiązującego czasu pracy z uwagi na stan zdrowia. Wnioskodawca nadesłał też orzeczenia o zaliczeniu go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności - od 14 marca 2006 r. na stałe oraz postanowienie Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] sierpnia 1999 r. stwierdzające, że obowiązek poddania się leczeniu odwykowemu przez J. B. ustał z dniem 15 lipca 1999 r. Organ podał, że wnioskodawca nie nadesłał wszystkich żądanych dokumentów, w tym m.in. świadectw pracy pozwalających na ustalenie przebiegu pracy zawodowej oraz przyczyn rozwiązywania stosunku pracy. Nadesłał jedynie umowy o pracę i umowy zlecenia z lat 90-tych oraz jedno świadectwo pracy potwierdzające zatrudnienie na czas określony jako robotnik budowlany w okresie od 16 czerwca 1995 r. do 30 czerwca 1995 r. Z nadesłanych dokumentów wynika, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy (uznany został za osobę okresowo, częściowo niezdolną do pracy), ponieważ w ostatnim 10-leciu przed powstaniem niezdolności do pracy udokumentował okres ubezpieczenia wynoszący 6 miesięcy i 14 dni zamiast wymaganych 5 lat. Stanowisko Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zostało potwierdzone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym Sąd wskazał m.in., że J. B. w wieku 43 lat miał łączny okres ubezpieczenia wynoszący 10 lat i 8 miesięcy, a w ostatnim 10-leciu tylko 8 miesięcy i 5 dni. W zatrudnieniu występowały liczne przerwy spowodowane chorobą alkoholową, co nie może być uznane za okoliczność szczególną, a brak jest dowodów, że skarżący leczy się z alkoholizmu. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w R. podał, że J. B. mieszka wspólnie z matką. Źródłem utrzymania rodziny jest renta rodzinna matki w wysokości 974 zł. oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 167 zł., łącznie 1131 zł. J. B. nie posiada własnego dochodu. Rodzina objęta jest pomocą od 1992 r. Dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe (wynoszące 632 zł.) uprawniające do bezzwrotnych świadczeń z pomocy społecznej. J. B. korzysta z pomocy w formie specjalnych zasiłków celowych kilka razy w roku na zakup leków i żywności. W 2006 r. (do lipca) otrzymał łączną pomoc w kwocie 350 zł. Prezes Rady Ministrów rozpatrując wniosek J. B. wskazał, że przyznanie świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 39, poz. 353 ze zm.) jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana w trybie tego przepisu. W związku z powyższym każdy wniosek jest wnikliwie rozpatrywany i oceniany pod kątem występowania okoliczności mogących uzasadniać potraktowanie sprawy w sposób szczególny. Przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń specjalnych sytuacja bytowa wnioskodawców brana jest pod uwagę, jednak nie stanowi jedynego kryterium przyznawania tych świadczeń. Świadczenie specjalne może być przyznane osobie niezdolnej do pracy z uwagi na wiek lub stan zdrowia, znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej, o ile w sprawie występują też inne okoliczności, wskazujące na jej szczególny charakter. Mogą to być m.in. wybitne zasługi wnioskodawcy w jakiejś dziedzinie albo szczególne zdarzenia losowe. W ocenie organu orzekającego, zebrany materiał dowodowy nie potwierdził, aby w sprawie występowały przesłanki uzasadniające przyznanie świadczenia specjalnego J. B. (przesłanki te powinny być spełnione łącznie). Nie zostały przedstawione ani udokumentowane żadne okoliczności wskazujące na szczególny charakter sprawy. Okoliczności takiej nie stanowi brak uprawnień do świadczeń z ubezpieczenia społecznego należnych w normalnym trybie spowodowany zbyt krótkim okresem zatrudnienia, co nie było spowodowane szczególnymi zdarzeniami losowymi. Z decyzją Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2006 r. nie zgodził się J. B. i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Do akt sprawy wpłynęło też pismo skarżącego z dnia 2 kwietnia 2007 r. Prezes Rady Ministrów, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosowanie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, zaś kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniania pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych z funduszu gwarantowanego na ten cel ze składek ubezpieczeniowych - przyszłych świadczeniobiorców - przewidziano w przepisie art. 82 ust. 1 regulacją szczególną. Pozwala ona na przyznanie przez Prezesa Rady Ministrów, w szczególnie uzasadnionych przypadkach emerytury lub renty na warunkach i wysokości innej niż określone w ustawie. Świadczenia przewidziane w ww. przepisie są świadczeniami specjalnymi także z tego względu, że są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i nie mają przy tym charakteru roszczeniowego, gdyż ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie uznaniowej decyzji Prezesa Rady Ministrów. Uznaniowość nie oznacza jednak zupełnej dowolności organu rozstrzygającego sprawy takich świadczeń. Z przepisu art. 82 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej nie wynikają wprost żadne przesłanki warunkujące jego przyznanie, bowiem ustawodawca odwołuje się jedynie do pojęcia "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem brak jest w nim określenia granic uznania administracyjnego. Jednakże stosownie do przepisu art. 124 ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej przewidziane stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Oznacza to, że Prezes Rady Ministrów podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia specjalnego związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany też do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych| i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego art. 9 k.p.a.. Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie organ nie naruszył wskazanych wyżej przepisów. W pierwszej kolejności należy podnosić, że Prezes Rady Ministrów trafnie stwierdził, iż nie dopatrzył się w sytuacji skarżącego istnienia okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia specjalnego. Ocena tych okoliczności należy do organu, który dokonuje jej w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, przy czym nie wystarczy subiektywne odczucie osoby zainteresowanej o zaistnieniu szczególnego przypadku, gdyż organ jest obowiązany kierować się kryteriami obiektywnymi. Orzecznictwo w tym przedmiocie, jak również piśmiennictwo, dokonując wykładni pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" wskazują, że należy go łączyć raczej z wybitnymi zasługami wnioskodawcy na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej, czy też politycznej, a nadto ze szczególnymi, nadzwyczajnymi zdarzeniami losowymi. Za taką wykładnią zdaje się przemawiać również dotychczasowa praktyka w sprawach świadczeń specjalnych, czyli przyznanie go m.in. wdowom po żołnierzach poległych w Iraku. Zwrócić uwagę należy, iż w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1869/06, wskazano, że szczególnie uzasadnione przypadki nie dają podstaw do stosowania, na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, tej instytucji jako instytucji powszechnej. Nie może zatem być stosowana jako podstawa do przyznania tego szczególnego uprawnienia w sytuacjach, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, niespełaniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy, pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Objęcie pojęciem "szczególnie uzasadnionych przypadków", takich okoliczności jak stan zdrowia prowadziłoby do konieczności oparcia tego wyjątkowego świadczenia na zasadzie powszechności, co stanowiłoby nadużycie instytucji ubezpieczeniowych w celach niezgodnych z zasadą, według której tytuł do świadczenia z funduszu ubezpieczeń społecznych mają wyłącznie osoby, które do jego powstania się przyczyniły. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że skarżący nie wykazał, że jego sytuacja życiowa, na którą się powołuje, może być uznana za szczególną, mogącą stanowić podstawę do przyznania świadczenia specjalnego. W ocenie sądu w postępowaniu administracyjnym prawidłowo zebrano materiał dowodowy sprawy, zasięgając informacji odnośnie warunków socjalno-bytowych skarżącej w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w R. Skoro zatem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.