IV SA/Gl 1039/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2007r. sprawy ze skargi Z. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. Nr [...] Wnioskiem z dnia [...]r. Z. O. wystąpił o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Prezydent Miasta C. decyzją Nr [...] z dnia [...]r. działając w oparciu o przepis art. 7 ust. 1 i 1 a i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71 , poz. 734 ze zm.) odmówił stronie przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskujący spełnia podstawowe przesłanki do przyznania dodatku mieszkaniowego (kryteria powierzchniowe i dochodowe). Posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej [...] m², w którym prowadzi 5-osobowe gospodarstwo domowe. Jednak ze względu na ustaloną w czasie wywiadu środowiskowego rażącą dysproporcję pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, należało mu odmówić przyznania dodatku mieszkaniowego. W wyniku odwołania złożonego przez Z. O. decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a to celem przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w kwestii posiadania przez córkę wnioskodawcy samochodu osobowego [...]. Następnie Prezydent Miasta C. decyzją Nr [...] z dnia [...]r. działając w oparciu o przepis art. 7 ust. 1 i 1 a i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71 , poz. 734 ze zm.) ponownie odmówił stronie przyznania dodatku mieszkaniowego, z uwagi na ustalenie dysproporcji między niskimi dochodami rodziny ,a faktycznym stanem majątkowym wskazującym, że jest w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe zgłoszone w oświadczeniu majątkowym. Podniesiono, iż zamieszkująca w przedmiotowym lokalu córka wnioskodawcy A. K. jest właścicielem samochodu osobowego [...]. W odwołaniu od tej decyzji Z. O. domagał się uchylenia decyzji organu I instancji. Wskazując na trudną sytuację materialną wniósł o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Szeroko opisał swoją sytuację rodzinno – finansową, twierdząc, iż jego rodzina znajduje się w niedostatku. Podkreślił, że samochód osobowy jest własnością jego córki (tworzącej razem z nim gospodarstwo domowe), a także zięcia (nie tworzącego razem z nim gospodarstwa domowego), ponoszącego wszystkie koszty utrzymania tego samochodu, a w związku z tym samochód ten nie ma nic wspólnego ze sprawą przyznania dodatku mieszkaniowego. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że powołana wyżej ustawa określa kryteria przyznawania dodatku mieszkaniowego. Niespełnienie chociażby jednego z nich nie pozwala organowi na przyznanie dodatku mieszkaniowego. Nadto organ odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali rażącą dysproporcję między niskimi dochodami, a faktycznym stanem majątkowym. Sytuacja strony daje podstawy, by stwierdzić przesłankę negatywną do przyznania dodatku mieszkaniowego. Organ podkreślił, że świadczenie to stanowi pomoc finansową dla najuboższych. Przyznanie dodatku mieszkaniowego będzie uzasadnione, jeżeli rodzina nie będzie w stanie opłacać należności czynszowych wykorzystując własne zasoby pieniężne. Natomiast, jeśli wnioskujący posiada i eksploatuje samochód osobowy, oznacza to, że jest w stanie sam pokrywać koszty utrzymania mieszkania. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której gmina przyznając rodzinie dodatek mieszkaniowy pośrednio współfinansowałaby koszty utrzymania samochodu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i pismach procesowych z dat [...]r. i [...]r. Z. O. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz wnosił o przyznanie mu dodatku mieszkaniowego. Ponownie powtórzył dotychczasową argumentację, prezentowaną w poprzednich pismach procesowych. W szczególności ponownie zaakcentował iż członkowie jego gospodarstwa domowego nie utrzymują samochodu i nie ponoszą żadnych kosztów z tego tytułu. Koszty te w całości zdaniem skarżącego ponosi jego zięć, który nie jest członkiem jego gospodarstwa domowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczas prezentowane stanowisko, nie podzielając przy tym zarzutów strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga - aczkolwiek z przyczyn w niej nie podniesionych - musiała odnieść skutek, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Obowiązująca ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. nr 71, poz. 734 z późn. zmianami) w art. 2, art. 5 do 7 reguluje zasady przyznawania i wypłacania dodatków mieszkaniowych osobie spełniającej łącznie dwa kryteria - powierzchniowe i dochodowe. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty. Zgodnie z art. 2, art. 3 i art. 5 tej ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, które spełniają łącznie następujące warunki: 1. mają jeden z tytułów do zajmowania lokalu wymienionych w ust.1 art.2, 2. średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku nie przekracza 175% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125 % najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym, 3. powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza powierzchni normatywnej z art. 5 ust. 1 i ust. 2 o więcej niż 30% lub 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Przestrzeganie wyżej wymienionych kryteriów jest obligatoryjne, a niespełnienie chociażby jednego z nich nie pozwala organowi na przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wskazać przy tym należy, iż organ administracji samorządowej ma obowiązek przyznać dodatek mieszkaniowy wnioskodawcy, który spełnia określone w ustawie o dodatkach mieszkaniowych przesłanki do wydania decyzji pozytywnej, chyba , że zachodzą przewidziane w treści art. 7 ust. 3 pkt. 1 i pkt. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dwa przypadki odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, które stanowią wyjątek od cytowanej wyżej zasady. Zgodnie z tym przepisem uprawniony organ, odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że: - występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe, - lub faktyczna liczba wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą jest mniejsza niż wykazana w deklaracji. Przed przystąpieniem do zasadniczych rozważań wskazać należy, iż niniejsza sprawa jest już trzecią z kolei sprawą Z. O. w przedmiocie dodatku mieszkaniowego rozpoznawaną przez tut. Sąd w stosunkowo krótkim przedziale czasowym. Stąd też Sąd z urzędu (art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) dopuścił dowód z akt spraw tut. Sądu zakończonych wyrokami z dnia 07 listopada 2006 r. – sygn. akt IV SA/Gl 971/05 oraz z dnia 12 stycznia 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 1073/05. W sprawach tych występowało identyczne jak w przedmiotowej sprawie zagadnienie odmowy przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego z uwagi na rażącą dysproporcję pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy. Przystępując do oceny zaskarżonego aktu w pierwszym rzędzie należy podkreślić, że – zdaniem Sadu - organ odwoławczy, jak i wcześniej organ I instancji nie wyjaśniły sprawy w stopniu dostatecznym do jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Nie zebrano wszystkich Istotnych dla sprawy dowodów, a zebrane oceniono, bez szczegółowego baczenia na ich całokształt, doświadczenie życiowe i zawodowe. Dokonana ocena materiału dowodowego narusza prawo. Konsekwencją tego jest to, iż poczynione ustalenia faktyczne nasuwają wątpliwości, co do ich zgodności ze stanem rzeczywistym. Organy orzekające w przedmiotowej sprawie uznały, że córka skarżącego –A. K. prowadzi wraz z rodzicami gospodarstwo domowe. Ta konstatacja doprowadziła do przyjęcia, że skarżący spełniła przesłanki wymagane do otrzymania dodatku mieszkaniowego określone w ustawie z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71 poz. 734), gdyż zajmuje na podstawie umowy najmu mieszkanie o powierzchni użytkowej [...]m ², wraz z małżonką i innymi trzema osobami, a średni dochód przypadający na jednego członka rodziny wynosi [...] zł, zaś odmowa przyznania żądanego świadczenia nastąpiła wyłącznie w oparciu o wyjątkowe okoliczności wymienione w treści art. 7 ust. 3 wskazanej ustawy. W świetle dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (w tym dołączonych przez skarżącego do skargi) oraz dokumentów dotyczących decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. w sprawach o sygn. akt IV SA/GL 971/05 oraz akt IV SA/GL 1073/05 , dopuszczonych jako dowód w niniejszym postępowaniu, podnieść należy, iż ustalenia w zakresie składu osobowego członków gospodarstwa domowego są niespójne. W przedmiotowej sprawie organy bez przeprowadzania szerszego postępowania dowodowego przyjęły, iż skarżący zamieszkuje wspólnie z żoną oraz córką i dwójką wnuków. Pomimo posiadania informacji, iż córka skarżącego nadal pozostaje w związku małżeńskim z D. K. (figurującym także jako współwłaściciel samochodu [...] ) organy nie zadały sobie trudu przesłuchania wymienionego w charakterze świadka, celem wszechstronnego wyjaśnienia sytuacji A. K., a to wyjaśnienia czy prowadzi ona z mężem gospodarstwo i czy zamieszkuje razem z nim. Godzi się także zauważyć, iż sam małżonek A. K. w swoim oświadczeniu z dnia [...]r. (załączonym przez skarżącego do skargi)) nie potwierdza w jakiejkolwiek mierze okoliczności, iż jego żona wraz z dziećmi zamieszkuje w mieszkaniu skarżącego, albowiem uchylił się od odpowiedzi na temat z kim zamieszkuje, twierdząc, iż jest to jego prywatna sprawa. W tym stanie rzeczy wydaje się koniecznym podjęcie próby przesłuchania tej osoby w charakterze świadka w trybie art. 83 § 1 – 3 k.p.a.. Godzi się zauważyć, iż omawiana kwestia wzbudziła także wiele wątpliwości Sądu w toku rozpoznawania spraw o sygn. akt IV SA/GL 971/05 oraz IV SA/GL 1073/05. Wyniki wcześniejszego wywiadu środowiskowego w sprawie IV SA/GL 971/05 wskazywały, że A. K. wraz z dziećmi nie zamieszkuje w mieszkaniu skarżącego. Natomiast w sprawie IV SA/Gl 1073/05 skarżący w wywiadzie środowiskowym z dnia [...]roku podał, że zamieszkuje wspólnie z córką, która jest mężatką i nie posiada wyroku rozwiązującego jej małżeństwo, ani orzeczenia o separacji, a na rozprawie zaś wyjaśnił, że córka czasami przebywa u męża. Godzi się także podkreślić, iż na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2007 r. skarżący wprost przyznał, iż jego córka wraz z dziećmi zamieszkuje zarówno w jego mieszkaniu, jak też w mieszkaniu swojego męża. W tym stanie rzeczy wyłania się kwestia ustalenia składu osobowego członków gospodarstwa domowego skarżącego, która ma pierwszorzędne znaczenie dla merytorycznego rozpoznania sprawy i winna zostać przez organ orzekający wyjaśniona w sposób nie nasuwający żadnych wątpliwości. W tym zakresie niezbędne jest sięgnięcie do środków dowodowych wymienionych w rozdziale 4 działu II ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ich właściwa ocena przy uwzględnieniu zasad wynikających z art. 77 powołanej ustawy. Przy tym organ wobec zmiennych i niepełnych oświadczeń składanych przez skarżącego i jego rodzinę na przestrzeni stosunkowo krótkiego okresu czasu winien rozważyć w razie potrzeby możliwość przesłuchania innych świadków np. sąsiadów skarżącego, czy też w razie zaistnienia takiej konieczności sąsiadów D. K.. Należy tu wskazać organowi na przepis art. 83 § 1 k.p.a., stanowiący, iż nikt nie ma prawa odmówić zeznań w charakterze świadka, z wyjątkiem małżonka strony, wstępnych, zstępnych i rodzeństwa strony oraz jej powinowatych pierwszego stopnia, jak również osób pozostających ze stroną w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli. Przeto też dopiero pełne i jednoznaczne wyjaśnienie tego elementu stanu faktycznego sprawy pozwoli na poczynienie dalszych rozważań, czy wnioskodawca spełnia jedno z dwóch podstawowych kryteriów do uzyskania dodatku mieszkaniowego tj. kryterium powierzchniowe. Zdaniem organów procedujących w sprawie przyznaniu wnioskowanego dodatku sprzeciwia się jedynie okoliczność, iż A. K. jest współwłaścicielem samochodu osobowego [...] z [...]r., a zatem w sprawie wystąpiła sytuacja o której mowa w art. 7 ust. 3 pkt. 1 omawianej ustawy, a mianowicie występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Rozumowanie takie jest na obecnym etapie sprawy nieuprawnione i przedwczesne, albowiem z akt administracyjnych w oparciu o które wydano decyzje organów I i II instancji nie wynika podstawowa kwestia mająca znaczenie, dla dokonania oceny , czy w przedmiotowej sprawie występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, nie ustalono bowiem jaka jest wartość samochodu [...]. Zaskarżona decyzja , jak i decyzja ja poprzedzająca nie zawierają jakiejkolwiek wzmianki w tej mierze. Kwestia ta w sposób niewątpliwy wymagała od organów dokonania stosownych ustaleń, albowiem oczywistym jest, iż posiadanie np. samochodu o wartości [...]zł, taniego w eksploatacji (na paliwo gazowe) , służącego przy tym rodzinie jako środek komunikacji miejskiej , trudno było by uznać jako posiadanie przedmiotu uprawniającego do przyjęcia tezy o występowaniu w danej rodzinie "rażącej dysproporcji", o której była mowa wyżej. Na marginesie - w tej kwestii – można wskazać, iż z przedstawionej Sądowi przez skarżącego (jako załącznika do skargi) kserokopii umowy ubezpieczenia samochodu [...] Nr rej. [...] z dnia [...] r. wynika, iż jego właścicielem jest A. K., a D. K. jest jedynie jego użytkownikiem. Co więcej z zapisu uczynionego w tej umowie wynika, iż została tamże uczyniona cesja na rzecz "[...]" S.A. w W., co sugeruje, iż samochód ten został zakupiony w systemie sprzedaży ratalnej i kredyt na jego zakup jest nadal spłacany. Stąd też - w zależności od wcześniej poczynionych ustaleń, w razie zaistnienia takiej potrzeby – wydaje się koniecznym zbadanie kto w istocie zawarł umowę kredytową na zakup tego samochodu i kto jest osobą obowiązaną do spłacania rat kredytowych. Zestawiając powyższe informacje znaczącego charakteru dla sprawy nabiera kwestia, kto rzeczywiście jest jego właścicielem i czy do wydatków obciążających gospodarstwo domowe skarżącego wlicza się koszty utrzymania samochodu córki skarżącego i zięcia, pozostających we wspólności majątkowej małżeńskiej. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy rzeczą właściwego organu będzie uzupełnienie materiału sprawy w naprowadzonych kierunkach. Następną zaś rzeczą będzie ocena wiarygodności przeprowadzonych dowodów, dokonanie ustaleń faktycznych i stosownie do ich wyniku wydanie właściwej treści rozstrzygnięcia, które należy umotywować wedle przepisanych prawem procesowym wymogów. Uwzględni organ wywody zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu, pamiętając o związaniu wyrażonym w nim stanowiskiem. Dlatego na zasadzie art.145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji odstąpiono od wyrzeczenia co do jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku w trybie art. 152 tej ustawy.