IV SA/Gl 1073/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Z. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] Decyzją z dnia [...], Nr [...] , Naczelnik Wydziału Komunalnego działający z upoważnienia Prezydenta Miasta C., na podstawie art. 35 § 3, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm), art. 7 ust. 1 i 1 a i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71 z 2001 r., poz. 734) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 roku w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817), odmówił Z. O. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskujący spełnia podstawowe przesłanki do przyznania dodatku mieszkaniowego. Posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej [...] m2, w którym prowadzi pięcioosobowe gospodarstwo domowe. Średni miesięczny dochód członków tego gospodarstwa za okres trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku, stanowi zgodnie z deklaracją o dochodach [...] z, co w przeliczeniu na jedną osobę wynosi [...] zł. Wydatki na mieszkanie za ostatni miesiąc określone zostały na kwotę [...] zł. Jednak ze względu na ustaloną w czasie wywiadu środowiskowego rażącą dysproporcję pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, należało mu odmówić przyznania dodatku mieszkaniowego. W wyniku wywiadu środowiskowego ustalono, że pozostająca w gospodarstwie domowym córka wnioskodawcy posiada samochód osobowy marki [...] rok produkcji [...] , nabyty w [...] roku oraz pozostaje w związku małżeńskim. Zestawienie miesięcznych wydatków oraz fakt posiadania i ponoszenie kosztów związanych z jego utrzymaniem, wskazuje na wystąpienie rażącej dysproporcji, o której mowa w art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 8 października 2004 roku o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U, Nr 240, poz. 2406). W odwołaniu wnioskujący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania dodatku mieszkaniowego, powołując się na trudną sytuację finansową. Podał, że wraz z małżonką posiada orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, a jego wnukowie często chorują. W związku z tym jego rzeczywiste wydatki na utrzymanie siebie i rodziny są dużo wyższe niż podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Strona oświadczyła, że nie posiada samochodu oraz żadnego innego majątku. Nie ponosi z tego tytułu żadnych opłat. Decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz U., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm), w związku z art.7 ust. 1, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych (dz.U., Nr 71, poz. 734 ze zm), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że powołana wyżej ustawa określa kryteria przyznawania dodatku mieszkaniowego. Niespełnienie chociażby jednego z nich nie pozwala organowi na przyznanie dodatku mieszkaniowego. Nadto organ odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali rażącą dysproporcję między niskimi dochodami, a faktycznym stanem majątkowym. Sytuacja strony daje podstawy, by stwierdzić przesłankę negatywną do przyznania dodatku mieszkaniowego. Organ podkreślił, że świadczenie to stanowi pomoc finansową dla najuboższych. Przyznanie dodatku mieszkaniowego będzie uzasadnione, jeżeli rodzina nie będzie w stanie opłacać należności czynszowych wykorzystując własne zasoby pieniężne. Natomiast, jeśli wnioskujący posiada i eksploatuje samochód osobowy, oznacza to, że jest w stanie sam pokrywać koszty utrzymania mieszkania. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której gmina przyznając rodzinie dodatek mieszkaniowy pośrednio współfinansowałaby koszty utrzymania samochodu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżący podał, że ze względu na trudną sytuację materialną nie jest w stanie płacić czynszu za mieszkanie. Z tego tytułu posiada zadłużenie. Nie stać go na zaspokojenie podstawowych potrzeb swoich oraz żony. Posiada orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Zaprzeczył, że posiada samochód osobowy i ponosi wydatki związane z utrzymaniem samochodu w kwocie [...] złotych. Podał, że jego dochody netto stanowią kwotę [...] złotych, natomiast konieczne opłaty wynoszą [...] złote. Pozostała kwota stanowi środki na utrzymanie pięcioosobowej rodziny. Wyjaśnił, że córka wnioskodawcy jest współwłaścielem samochodu osobowego, natomiast jego użytkownikiem jest zięć, który ponosi wszelkie koszty związane z eksploatacją samochodu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie powtarzając faktyczne i prawne uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. – rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Oznacza to, że Sąd ma prawo, a nawet obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Uwzględniając te uprawnienia Sądu stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja narusza prawo. Organ odwoławczy, jak i wcześniej organ I instancji nie wyjaśniły sprawy w stopniu dostatecznym do jej merytorycznego rozstrzygnięcia, co skutkuje przyjęciem, że poczynione ustalenia faktyczne nasuwają wątpliwości co do zgodności ze stanem rzeczywistym. Organy orzekające uznały, że córka skarżącego –A. K. prowadzi wraz z rodzicami gospodarstwo domowe. Ta konstatacja doprowadziła do przyjęcia, że skarżący spełniła przesłanki wymagane do otrzymania dodatku mieszkaniowego określone w ustawie z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71 poz. 734), gdyż zajmuje na podstawie umowy najmu mieszkanie o powierzchni użytkowej [...] m2, wraz z małżonką i innymi trzema osobami, a średni dochód przypadający na jednego członka rodziny wynosi [...] zł, zaś odmowa przyznania żądanego świadczenia nastąpiła wyłącznie w oparciu o wyjątkowe okoliczności wymienione w treści art. 7 ust. 3 wskazanej ustawy. W świetle dokumentów znajdujących się w aktach sprawy oraz dokumentów dotyczących decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] roku Nr [...], objętych sygn. akt IV SA/GL 971/05, dopuszczonych jako dowód w niniejszym postępowaniu, podnieść należy, iż oświadczenia skarżącego w zakresie składu osobowego członków gospodarstwa domowego są niespójne i wykluczają się wzajemnie. Skarżący w wywiadzie środowiskowym z dnia [...] roku (k. [...] akt administracyjnych) podał, że zamieszkuje wspólnie z córką, która jest mężatką i nie posiada wyroku rozwiązującego jej małżeństwo, ani orzeczenia o separacji. Na rozprawie zaś wyjaśnił, że córka czasami przebywa u męża, który zajmuje mieszkanie podarowane przez jego rodziców. Wyniki wcześniejszego wywiadu środowiskowego w sprawie IV SA/GL 971/05 wskazują natomiast, że A. K. wraz z dziećmi nie zamieszkuje w mieszkaniu skarżącego. W tym stanie rzeczy, wobec zaistniałych rozbieżności, wyłania się kwestia ustalenia składu osobowego członków gospodarstwa domowego skarżącego, która ma pierwszorzędne znaczenie dla merytorycznego rozpoznania sprawy i winna zostać przez organ orzekający wyjaśniona w sposób nie nasuwający żadnych wątpliwości. W tym zakresie niezbędne jest sięgnięcie do środków dowodowych wymienionych w rozdziale 4 działu II ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ich właściwa ocena przy uwzględnieniu zasad wynikających z art. 77 powołanej ustawy. Dopiero pełne i jednoznaczne wyjaśnienie tego elementu stanu faktycznego sprawy pozwoli na poczynienie dalszych rozważań, czy wnioskodawca spełnia jedno z dwóch podstawowych kryteriów do uzyskania dodatku mieszkaniowego tj. kryterium powierzchniowe. Czyniąc zaś dalszą ocenę kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem kryterium dochodowego podać należy, iż odmowa wnioskowanego świadczenia nastąpiła z uwagi wystąpienie rażącej dysproporcji pomiędzy niskim dochodami wykazanymi w deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy. Pojęcie "rażąca dysproporcja", wskazuje, iż ma to być sytuacja szczególna, odbiegająca od normy, niewspółmierna na pierwszy rzut oka. Ta rażąca niewspółmierność winna zachodzić pomiędzy deklarowanymi przez stronę postępowania administracyjnego dochodami, a jej faktycznymi możliwościami finansowymi. Zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 grudnia 2001 roku w sprawie sposobu przeprowadzania wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, a także wzoru legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzenia wywiadu (Dz. U. Nr 156, poz. 1828), wydanego na podstawie art. 7 ust. 15 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734), stan majątkowy wnioskodawcy ustala się na podstawie wywiadu. Podczas wywiadu upoważniony pracownik bada aktualną sytuację dochodową, zawodową, zdrowotną i rodzinną wnioskodawcy oraz może żądać od wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego złożenia oświadczenia o stanie majątkowym. Z oświadczenia majątkowego skarżącego wynika, że jego zięć posiada samochód osobowy [...]i on ponosi wszelkie koszty utrzymania pojazdu. Nadto wnioskodawca zaakcentował fakt, że zięć nie jest członkiem jego gospodarstwa domowego. Załączona do skargi kserokopia umowy ubezpieczenia samochodu z dnia [...] roku ujawnia, że jego właścicielem jest A. K., a D. K. jest jedynie jego użytkownikiem. Adnotacja umieszczona w treści polisy wskazuje, że przedmiotowy samochód zakupiony został w systemie sprzedaży ratalnej i ustanowiona została cesja na rzecz [...] S.A. w W.. Zestawiając powyższe informacje znaczącego charakteru dla sprawy nabiera kwestia, kto rzeczywiście jest jego właścicielem i czy do wydatków obciążających gospodarstwo domowe skarżącego wlicza się w wysokości podanej przez organy orzekające koszty utrzymania samochodu córki skarżącego i zięcia, pozostających we wspólności majątkowej małżeńskiej. Organ I instancji ustalił koszty wydatkowania na samochód w wysokości [...] złotych opierając się na "analizie kosztów pojazdu określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. (Dz. U. Nr 27, poz. 271). Podać należy, iż przyjęta przez organ I instancji, a następnie powtórzona przez organ II instancji kwota wydatków na samochód obliczona została na podstawie powołanego rozporządzenia, które w pełnym brzmieniu nosi nazwę rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy", które wydane zostało na podstawie art. 34 a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz.U. z 2002 r. , Nr 27, poz. 271). W tym momencie jawi się zarzut transponowania na potrzeby niniejszego postępowania zasad wyliczeń kwoty utrzymania pojazdu na podstawie aktu nie znajdującego zastosowania do analizowanego stanu faktycznego. Wykorzystana przez organy orzekające regulacja dotyczy innej odmiennej materii, ma wskazaną delegację ustawową w obrębie konkretnego źródła prawa i nie może służyć do obliczenia wydatków ponoszonych przez małżonków na utrzymanie samochodu na gruncie ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Poczyniony przez organy orzekające zabieg błędnej subsumcji okoliczności stanu faktycznego oraz przepisów prawa materialnego nie mających zastosowanie w niniejszej sprawie, niewątpliwie narusza prawo. Komentarza wymaga również podnoszona przez organy kwestia braku orzeczenia w przedmiocie rozwiązania małżeństwa lub separacji córki wnioskodawcy i jego zięcia. Stan ten rzutuje na istniejący między nimi ustrój majątkowy. Art. 31 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 99), zakłada, że z chwilą zawarcia małżeństwa powstaje między małżonkami z mocy ustawy wspólność majątkowa (wspólność ustawowa) obejmująca przedmioty majątkowe nabyte w czasie jej trwania przez oboje małżonków lub przez jednego z nich (majątek wspólny). Wskazać należy, że ustrój ten zakłada solidarną odpowiedzialność za zobowiązania małżonków. Za takowe uznać należy wymagalną składkę na ubezpieczenie cywilne posiadaczy pojazdów mechanicznych, koszty serwisu itp. Z istoty zobowiązania solidarnego określonego w art. 366 § 1 k.c. wynika, że dłużnik może zaspokoić wierzyciela łącznie z innym dłużnikiem, kilku z dłużników może spełnić zobowiązanie lub każdy z nich z osobna, a zaspokojenie przez któregokolwiek zwalnia pozostałych. Z oświadczenia zięcia wnioskodawcy znajdującego się w aktach administracyjnych oraz sądowych wynika, że koszty utrzymania samochodu obciążają jego osobę, na co przedłożone zostały dowody wpłaty na ubezpieczenie samochodu. Organy zaś przyjęły, że opłaty te obciążają jedynie córkę wnioskodawcy nie prowadząc w tym zakresie żadnych ustaleń. Nadto przyjęły jak już wspomniano kwotę, która nie znajduje żadnego odbicia w wynikach postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie tej kwoty w oderwaniu od rzeczywistych wydatków jest niewystarczające i godzi w zasady określone w art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. Stąd też wydaje się również koniecznym zbadanie, kto w istocie i w jakim rozmiarze reguluje zobowiązania związane z utrzymaniem samochodu. Prowadzenie w tym zakresie stosownych ustaleń wynikać będzie, co już wyżej wspomniano, z kwestii ustalenia składu osobowego gospodarstwa domowego, która ma priorytetowe znaczenie dla sprawy. Zgodnie z art. 4 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę zajmującą lokal wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawo do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Jeśli córka wnioskodawcy swoje prawa do zamieszkiwania wywodzi ze stosunku pokrewieństwa, to winna w tym zakresie być spełniona przesłanka stałego zamieszkiwania, co jak przedstawiono wyżej, budzi wątpliwości. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy należy uzupełnić materiał dowodowy w naprowadzonych kierunkach w szczególności przez ustalenie, ponad wszelką wątpliwość, składu osób należących do gospodarstwa domowego skarżącego oraz okoliczności związanych z stanem majątkowym tych osób. W tym zakresie w myśl zasady określonej w art. 7 k.p.a organy administracji prowadzące postępowanie, podejmą wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego na podstawie wyczerpującego materiału dowodowego biorąc pod uwagę przesłuchanie skarżącego w charakterze strony oraz innych świadków, gdyż zastosowanie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71 z 2001 r., poz. 734) musi być poprzedzone dokładnymi ustaleniami i nie może opierać się na założeniach. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 lit. c oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.