I OSK 1163/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędziowie NSA Irena Kamińska - spr., Jerzy Krupiński, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 98/07 w sprawie ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2007 r., uchylił na skutek skargi I. W., decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego oraz decyzję ją poprzedzającą Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...]. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...], odmawiającą I. W. przyznania zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków na czworo dzieci. Powodem odmowy było przekroczenie kryterium dochodowego. Organy ustaliły, że rodzina I. W. w 2005 r. uzyskała dochód w wysokości 37.528,32 zł. Miesięczny dochód w przeliczeniu na jednego członka sześcioosobowej rodziny wynosił 521,23 zł. Tak ustalona wysokość dochodu rodziny przekraczała kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czyli kwotę 504 zł. Po analizie sprawy organy uznały, że w sprawie skarżącej nie występuje sytuacja określona w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dochód rodziny przekraczał kwotę uprawniającą do zasiłku rodzinnego o kwotę wyższą od kwoty odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu o 55,36 zł. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniało, że zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 ustawy w odniesieniu do rodziny I. W. byłoby możliwe wtedy, gdyby w przepisie była mowa o "dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę". Skargę od tej decyzji do Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, wnosząc o zmianę wydanych w jej sprawie decyzji administracyjnych. W ocenie skarżącej, wykładnia art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przez organy administracji była błędna. Przekroczenie kryterium, o którym mowa w tym przepisie, według I. W., należy bowiem rozumieć jako przekroczenie dochodu w odniesieniu do jednego członka rodziny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 kwietnia 2007 r. podkreślił, że spór między stronami postępowania sprowadza się wyłącznie do odmiennej interpretacji art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do treści tej regulacji w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł, zaś w przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 583 zł. W myśl natomiast art. 5 ust. 3 ustawy, gdy dochód rodziny przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodziny przysługuje jeśli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku jednak przekroczenia dochodu rodziny w kolejnym roku kalendarzowym, zasiłek rodzinny nie przysługuje. Pozostając wyłącznie przy wykładni gramatycznej tej regulacji dochodzi się do wniosku, że ustawodawca posłużył się dwoma różnymi pojęciami. Raz posługuje się, jak wyjaśniał Sąd, pojęciem "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę", a raz mówi o "dochodzie rodziny". W pierwszym przypadku, który występuje w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie może przekraczać odpowiednio kwoty 504 lub 583 zł. Natomiast w drugim przypadku, występującym w art. 5 ust. 3, dochód rodziny nie może przekraczać kwoty uprawniającej daną rodzinę do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu, przysługującemu w okresie, na który jest ustalony. Ustawodawca, jak podkreślał Sąd, nie wyjaśnia co należy rozumieć przez pojęcie "kwota uprawniającą daną rodzinę do zasiłku rodzinnego". Mając na uwadze treść przepisów art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, może to być kwota niższa lub równa 504 zł lub 583 zł, ponieważ takie kwoty uprawniają rodzinę do zasiłku. Może to być jednak, jak argumentował Sąd pierwszej instancji, kwota mniejsza lub równa kwocie przeciętnego miesięcznego dochodu członków rodziny, która podzielona przez liczbę członków rodziny daje kwotę niższą lub równą 504 zł lub 583 zł. Niemniej jednak stosując tylko wykładnię gramatyczną, w szczególności uwzględniając ustawową definicję pojęcia "dochód rodziny" zamieszczoną w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należałoby się opowiedzieć – zdaniem Sądu, za drugim z przedstawionych rozwiązań. Niemniej jednak przeprowadzenie tylko wykładni gramatycznej w stosunku do tej regulacji, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, prowadziłoby do naruszenia zasady równości z art. 32 Konstytucji RP. W ustawie o świadczeniach rodzinnych zasada równości jest realizowana poprzez przyjęcie kryterium dochodowego, ustalonego z uwzględnieniem liczby członków rodziny. Jest to zrozumiałe i zasadne, ponieważ z uwagi na to, że rodziny osiągające ten sam dochód nie są najczęściej w równej sytuacji finansowej. Dochód taki, służy bowiem zaspokojeniu potrzeb bytowych różnej liczby członków danej rodziny. Zdaniem Sądu, taka sama zasada powinna być zatem stosowana także wtedy, gdy ustawodawca zdecydował się wprowadzić mechanizm zachowania uprawnienia do zasiłku rodzinnego, mimo przekroczenia kryterium dochodowego. Kwota dopuszczalnego przekroczenia kryterium dochodowego nie jest taka sama dla wszystkich rodzin, będzie ona inna dla rodziny dwuosobowej, jak też będzie inna dla rodziny sześcioosobowej. W ramach tych okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy administracji publicznej naruszyły przepis art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaś naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Z ustaleń dokonanych przez organy wynika, iż dochód rodziny skarżącej na osobę wynosił 521,23 zł, a więc nie przekraczał on kryterium dochodowego w wysokości 504 zł o kwotę wyższą niż najniższy zasiłek rodzinny, przysługujący w okresie, na który jest ustalony, czyli 48 zł. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podnosząc w niej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. W ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, pełnomocnik organu podniósł zarzut naruszenia przez Sąd art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że dochód rodziny, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych powinien być rozumiany jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, o którym mowa w art. 5 ust. 1 przedmiotowej ustawy. W przepisie tym – jak wywodził pełnomocnik skarżącego, nie mówi się o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę, jak to wynika z ust. 1 powołanej regulacji. Nie ma przy niej też odesłania do treści art. 5 ust. 1 ustawy. Brak jest zatem, w ocenie pełnomocnika skarżącego, podstaw do przyjęcia, że dochód ten powinien być ustalony w taki sam sposób i według takich samych kryteriów dochodowych jak przy ustaleniu uprawnienia z art. 5 ust. 1 ustawy. Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak argumentował pełnomocnik, zostało w tym zakresie potwierdzone w piśmiennictwie prawniczym, w którym stwierdzono między innymi, iż przekroczenie, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych – o kwotę nie wyższą niż 48 zł dotyczy dochodów całej rodziny, a nie dochodu na osobę w rodzinie. Ponadto jak wyjaśniał dalej pełnomocnik organu, w skardze kasacyjnej zarówno w teorii prawa jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że wykładnia językowa jest tym rodzajem wykładni, który ma charakter podstawowy, a odstępstwa od tej zasady dopuszczalne są wyjątkowo. Analizując relacje pomiędzy poszczególnymi metodami wykładni, Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie – jak podkreślał pełnomocnik Kolegium, wskazywał iż wykładnia gramatyczna ma pierwszeństwo przed innymi metodami wykładni. Problem ten identycznie, jak podkreślał pełnomocnik Kolegium, ujmuje Sąd Najwyższy i Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie. Natomiast Sąd, jak argumentował pełnomocnik organu, stosujący prawo, nie może zmieniać istoty i znaczenia przepisów prawa nawet, jeżeli uzna je za niesprawiedliwe. To ustawodawca w taki sposób skonstruował warunki nabycia uprawnienia do zasiłku rodzinnego i nie jest rzeczą organów administracji ani sądów korygowanie tych przesłanek w drodze wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną zauważyć należy, że konstrukcja skargi w zakresie redakcji zarzutów w niej zawartych spełnia wymogi wynikające z przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w efekcie powoduje możliwość jej merytorycznego rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni przez Sąd meriti art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) nie jest uzasadniony. Przepis art. 5 ust. 3 stanowi, że w przypadku gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym, zasiłek rodzinny nie przysługuje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. prezentuje pogląd, że nie sposób jest uznać ażeby intencją ustawodawcy było potraktowanie dochodu rodziny, o którym stanowi przepis art. 5 ust. 3 ustawy, jako dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę. Przemawiać ma za tym definicja dochodu rodziny zawarta w art. 3 pkt 2 ustawy – zgodnie z tym przepisem dochód rodziny to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego reguły wykładni systemowej nie pozwalają jednak na to, aby tylko w zakresie przekroczenia kwoty uprawniającej rodzinę do świadczenia w postaci zasiłku rodzinnego przyjmować inne zasady ustalania dochodu niż te, które wynikają z treści art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. W przepisach tych jest mowa o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę. Tak też powinien być rozumiany dochód rodziny, o którym mowa w art. 5 ust. 3. Okoliczność, iż w a art. 5 ust. 3 brak jest odesłania do regulacji zawartej w dwóch wcześniejszych przepisach nie może oznaczać, że art. 5 ust. 3 wprowadza regulację szczególną. Rację ma Sąd pierwszej instancji uznając, że skoro wszystkie omawiane unormowania zawarte są w jednym artykule, to wzgląd na wewnętrzną spójność aktu prawnego przemawia za celowością takiej właśnie wykładni. Artykuł 5 ust. 1 i ust. 2 reguluje zasady ustalenia dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę. Przy wykładni art. 5 ust. 3 dla określenia dochodu na rodzinę uprawniająca do zasiłku rodzinnego art. 5 ust. 1 lub ust. 2 ma zastosowanie wprost. Nie można zatem przyjąć, że tylko w zakresie przekroczenia kwoty uprawniającej daną rodzinę do zasiłku rodzinnego przyjmuje się inne zasady jego ustalenia. Taka wykładnia jest sprzeczna z regułami wykładni systemowej, która nakłada obowiązek uwzględnienia całości rozwiązania prawnego, a nie wykładni przepisu w oderwaniu od kontekstu całego przepisu, a tym przepisem jest niewątpliwie przepis art. 5 ust. 1 lub ust. 2 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pogląd ten był wielokrotnie prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym m.in. w wyrokach, które zapadły w sprawach I OSK 848/07, I OSK 151/07, I OSK 1108/07. Uznając zarzut skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.