II SA/Gd 98/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 grudnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia 1 września 2006 r., nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 grudnia 2006 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia 1 września 2006 r. nr [...] odmawiającą przyznania I. W. zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków na czworo dzieci. Powodem odmowy było przekroczenie kryterium dochodowego. Organy ustaliły, że rodzina I. W. w 2005 roku uzyskała dochód w wysokości 37.528,32 zł. Miesięczny dochód w przeliczeniu na jednego członka sześcioosobowej rodziny wnioskodawczyni wynosił więc kwotę 521,23 zł. Tak ustalona wysokość dochodu rodziny przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (504 zł ). Jednocześnie zdaniem organów w niniejszej sprawie nie występuje sytuacja określona w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dochód rodziny przekracza bowiem kwotę uprawniającą do zasiłku rodzinnego o kwotę wyższą od kwoty odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu (3.127,36 – 504 x 6 + 48) o 55,36 zł, a zatem brak jest podstaw do przyznania zasiłków rodzinnych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, iż z porównania przepisów art. 5 ust. 1 i ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że ustawodawca, ustalając kryterium dochodowe, posługuje się pojęciem "dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę" (art. 5 ust. 1), wskazując zaś na możliwość przyznania zasiłku rodzinnego, w sytuacji o której mowa w art. 5 ust. 3 ustawy, odwołuje się do pojęcia "dochodu rodziny" rozumianego jako przeciętny miesięczny dochód członków rodziny (art. 3 pkt 2 wym. ustawy). Jak wskazał organ, zastosowanie art. 5 ust. 3 ustawy w odniesieniu do rodziny wnioskodawczyni uprawnione byłoby jedynie w sytuacji gdyby w przepisie tym była mowa o "dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę". W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 2, art. 3 pkt 2, art. 5 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.). W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca I. W. wniosła o zmianę wydanych w sprawie decyzji administracyjnych i przyznanie jej żądanych świadczeń rodzinnych. Zdaniem skarżącej dokonana przez organy interpretacja art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest błędna, a przepis ten winien mieć zastosowanie również w jej sytuacji. Przekroczenie kryterium, o którym mowa w tym przepisie, należy bowiem rozumieć jako przekroczenie dochodu w odniesieniu do jednego członka rodziny. Zatem zgodnie z tym przepisem ustalony miesięczny dochód na członka jej rodziny mógł wzrosnąć do kwoty 552 zł (504 zł + 48 zł). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podnieść należy, ze sądy administracyjne upoważnione są jedynie do dokonywania kontroli zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z przepisami prawa. W razie uznania, że skarga jest uzasadniona sąd może jedynie, w zależności od stwierdzonego uchybienia, stwierdzić nieważność decyzji lub jej wydanie z naruszeniem prawa albo decyzję uchylić. W żadnym przypadku sąd nie może rozstrzygnąć merytorycznie wniosku i orzec w zastępstwie organu administracji publicznej, czego domagała się skarżąca. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszej sprawy jest odmowa przyznania skarżącej zasiłków rodzinnych z uwagi na przekroczenie tzw. kryterium dochodowego. Należy przy tym zaznaczyć, iż sytuacja rodzinna skarżącej i wysokość osiągniętego dochodu zostały ustalone przez organy prawidłowo, a okoliczności te nie były kwestionowane. Spór stron dotyczy wykładni art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm. ). Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł, zaś w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 583 zł. Natomiast art. 5 ust. 3 powołanej ustawy stanowi, że w przypadku, gdy dochód rodziny przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Pozostając przy gramatycznej wykładni wskazanych przepisów należy zauważyć, że ustawodawca użył dwóch różnych pojęć. Raz mówi o "dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę", później zaś o "dochodzie rodziny". W pierwszym przypadku, występującym w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie może przekraczać odpowiednio kwoty 504 zł lub 583 zł. Natomiast w drugim przypadku, występującym w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych dochód rodziny nie może przekraczać kwoty uprawniającej daną rodzinę do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą klub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany. Ustawodawca nie wyjaśnia, co należy rozumieć przez pojęcie "kwota uprawniająca daną rodzinę do zasiłku rodzinnego". Mając na uwadze treść przepisów art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych może to być kwota niższa lub równa 504 zł lub 583 zł, gdyż takie kwoty uprawniają rodzinę do zasiłku rodzinnego. Może to być jednak także kwota mniejsza lub równa kwocie przeciętnego miesięcznego dochodu członków rodziny, która podzielona przez liczbę członków rodziny daje kwotę niższą lub równą 504 zł lub 583 zł. Stosując wykładnię tylko gramatyczną, w szczególności uwzględniając ustawową definicję pojęcia "dochód rodziny" zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należałoby opowiedzieć się za drugim z przedstawionych rozwiązań. Jednakże, w ocenie Sądu, taka gramatyczna jedynie wykładnia prowadzi do naruszenia zasady równości i tym samym pozostaje w sprzeczności z art. 32 Konstytucji RP. W ustawie o świadczeniach rodzinnych zasada równości jest realizowana poprzez przyjęcie kryterium dochodowego ustalanego z uwzględnieniem liczby członków rodziny (formuła "w przeliczeniu na osobę"). Jest to zrozumiałe i zasadne, gdyż nie są w równej sytuacji rodziny osiągające taki sam dochód, gdy dochód ten służy zaspokojeniu potrzeb bytowych różnej liczbie członków tych rodzin. Taka sama zasada winna być stosowana także wtedy, gdy ustawodawca zdecydował się wprowadzić mechanizm zachowania uprawnienia do zasiłku rodzinnego mimo przekroczenia kryterium dochodowego. Przyjmując taką samą kwotę dopuszczalnego przekroczenia kryterium dochodowego dla wszystkich rodzin, bez względu na liczbę ich członków ustawodawca narusza mechanizm zapewnienia równości, który sam przy przyznaniu zasiłków rodzinnych przyjął. Kwota dopuszczalnego przekroczenia kryterium dochodowego (obecnie 48 zł) nie jest taka sama dla wszystkich rodzin. Na przykład dla rodziny dwuosobowej będzie to 24 zł na osobę, zaś dla rodziny sześcioosobowej będzie to 8 zł na osobę. W świetle tego przykładu widać, że zasada równości, a więc zasada jednakowego traktowania obywateli będących w podobnej sytuacji zostałaby naruszona, gdyby nie uwzględnić, iż w art. 5 ust. 3 chodzi o dochód rodziny na osobę. Zaznaczyć przy tym należy, że nie ma widocznego racjonalnego wytłumaczenia dla naruszenia w tym przypadku zasady równości. Mając to wszystko na względzie, stosując wykładnię w zgodzie z konstytucją, należy przyjąć, że w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych chodzi o dochód rodziny na osobę. W związku z tym kwota uprawniająca daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o której w tym przepisie mowa, to w zależności od sytuacji faktycznej 504 zł lub 583 zł. Zaznaczyć też trzeba, że w orzecznictwie utożsamiano już użyte w art. 5 ust. 3 pojęcie "dochód rodziny" z użytym w art. 5 ust. 1 pojęciem "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę". Przyjęto tak w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawach o sygnaturach akt I SA/Wa 1778/04 (Baza LEX nr 188735 ), I SA/Wa 191/06 (Baza LEX nr 197471) i I SA/Wa 1469/04 (Baza LEX nr 192954). Dla porządku zauważyć jednakże też trzeba, że przyjmowano również odmiennie, czego przykładem jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w sprawie II SA/Ol 631/06. Mając na uwadze przedstawioną wykładnię art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdzić trzeba, że orzekające w niniejszej sprawie organy administracji publicznej naruszyły ten przepis, zaś naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż z ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej wynika, że dochód rodziny skarżącej na osobę wynosi 521,23 zł, a więc nie przekracza kryterium dochodowego w wysokości 504 zł o kwotę wyższą niż najniższy zasiłek rodzinny przysługujący w okresie, na który jest ustalany, czyli 48 zł. W związku z tym zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) podlegają uchyleniu. W związku z uwzględnieniem skargi sprawa zasiłku rodzinnego i dodatków do niego dla skarżącej będzie ponownie rozpoznana. Przy tym ponownym rozpoznaniu organy administracji uwzględnią przedstawioną wyżej wykładnię art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych.