I OSK 101/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Elżbieta Stebnicka Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Świdnicy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 437/06 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 27 sierpnia 2004 r. nr XXIII/254/04 w przedmiocie uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta Świdnica 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Świdnicy na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 120 zł (sto dwadzieścia), tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 20 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego stwierdził nieważność § 3 ust. 2 oraz § 25 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 27 sierpnia 2004 r. nr XXIII/254/04 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Świdnica. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. nr 71, poz. 733 z późn. zm.) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). W § 3 ust. 1 tej uchwały określono szczegółowo osoby, którym miasto wynajmuje lokale. W ust. 2 tego samego § 3 postanowiono: "W wyjątkowych i uzasadnionych przypadkach Prezydent Miasta Świdnicy może udzielić zgody na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego z innymi osobami niż określone w ust. 1 pkt 2, o ile jest to uzasadnione interesem społeczności lokalnej, jednak po uzyskaniu opinii odpowiedniej Komisji Rady Miejskiej i Społecznej Komisji Mieszkaniowej". W § 25 ust. 1 uchwały postanowiono: "Kierując się zasadami racjonalnej gospodarki mieszkaniowej lokale w nowo wybudowanych budynkach Prezydent Miasta przeznacza do wynajmu w zamian za czynsz, ustalony w drodze przetargu publicznego". Zgodnie zaś z ust. 4 § 25 uchwały: "W przypadku nie wyłonienia najemcy w przetargu ograniczonym, lokal może być najęty w drodze przetargu nieograniczonego". Wojewoda Dolnośląski w uzasadnieniu swojej skargi, w której domagał się stwierdzenia nieważności § 3 ust. 2 i § 25 ust. 4 powołanej uchwały, uznał, że § 3 ust. 2 tej uchwały narusza art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta z osobą, która nie ma tytuły prawnego do innego lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy. Zdaniem Wojewody brak jest podstaw do rozszerzania w drodze przepisu gminnego katalogu przesłanek uzasadniających przyznanie tych lokali. Przepis § 25 ust. 4 uchwały, według Wojewody, narusza art. 4 ustawy o ochronie lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Z przepisu tego wynika, że Gmina zaspakaja potrzeby mieszkaniowe osób o niskich dochodach. Powołany przepis uchwały umożliwia także innym osobom w drodze przetargu nieograniczonego wynajmowanie lokali. Rada Gminy przekroczyła swoją ustawową kompetencję umożliwiając przyznanie lokali z mieszkaniowego zasobu gminy innym osobom niż przewiduje to ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku uznał, że przepis § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie prawa lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W przepisie tym Rada Gminy wprowadziła dodatkowe, nieznajdujące oparcia w przepisach ustawowych kryterium interesu społeczności lokalnej, jako kryterium uzasadniające przyznanie prawa do lokalu socjalnego. W myśl art. 23 ust. 2 ustawy umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do innego lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy. W przepisie tym ustawodawca dokładnie określił kryteria, jakie muszą spełniać osoby, którym gmina może przyznać lokale socjalne. Dlatego kryterium interesu społeczności lokalnej, jako niewymienione powołanym przepisie ustawy, nie może być podstawą przyznania lokalu socjalnego dla osób niespełniających jednocześnie przesłanek ustawowych – braku tytułu prawnego do lokalu oraz odpowiedniego kryterium dochodowego. Bez znaczenia dla tej oceny jest poddanie przez Radę Miejską w Świdnicy procesu decyzyjnego w tym zakresie odpowiedniej Komisji Rady Miejskiej oraz Społecznej Komisji Mieszkaniowej. Użycie w przepisie art. 23 ust. 2 ustawy określenia "może" nie oznacza dowolności, lecz przyzwolenie zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z osobą spełniającą jednocześnie kryteria określone w art. 23 ust. 2 ustawy. Przepis art. 25 ust. 4 zaskarżonej uchwały, zgodnie, z którym w przypadku nie wyłonienia najemcy w przetargu ograniczonym, lokal może być najęty w drodze przetargu nieograniczonego, w sposób istotny narusza art. 4 powołanej ustawy, z którego wynika, że do zadań własnych gminy należy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. W przepisie tym ustawodawca zawęził krąg osób, którym gmina przyznaje lokale z mieszkaniowego zasobu gminy wyłącznie do osób o niskich dochodach. Przepis uchwały dotyczący wynajmowania lokali w drodze przetargu nieograniczonego umożliwia również innym osobom niż te o niskich dochodach wynajmowanie lokali z mieszkaniowego zasobu gminy. Gmina, co wynika z przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe na zasadach i w przypadkach przewidzianych w ustawie, gospodarstw domowych o niskich dochodach, a nie wszystkich gospodarstwa domowych niezależnie od dochodów. W skardze kasacyjnej Rada Miejska w Świdnicy zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji i wniosła o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 23 ust. 2 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, polegająca na przyjęciu, że przepis ten nie pozwalał na wprowadzenie instytucji interesu społeczności lokalnej, jako jednego z kryteriów na podstawie, którego Prezydent Miasta może udzielać zgody na zawarcie umowy najmu z innymi osobami, niż określone w § 3 ust. 1 pkt uchwały z dnia 27 sierpnia 2004 r., 2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy z 21 czerwca 2001 r. polegające na nie rozpatrzeniu, że przepis ten daje uprawnienie gminie do określenia w drodze uchwały kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, a co za tym idzie możliwe było przyjęcie w uchwale z 27 sierpnia 2004 r. § 3 ust. 2; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. polegające na przyjęciu, że artykuł ten zawęża krąg osób, którym gmina przyznaje lokale z mieszkaniowego zasobu gminy wyłącznie do osób o niskich dochodach; 4) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 163 Konstytucji w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. i art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na przyjęciu, że tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej obejmuje tylko gospodarstwa domowe o niskich dochodach, 5) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 94 w zw. z art. 7 Konstytucji RP, polegające na przyjęciu, że treść § 3 ust. 2 uchwały z 27 sierpnia 2004 r. narusza zasadę, że akty prawa miejscowego muszą być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie prawa lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego umożliwia zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1, z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1. Dlatego upoważnienie zawarte w tym przepisie umożliwia gminie określenie w drodze uchwały kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego (rozdz. 3 uchwały). Rada nie wykroczyła poza upoważnienie ustawowe podejmując § 3 ust. 2 uchwały. Partykuła "może" użyta w art. 23 ust. 2 ustawy nie nadaje temu przepisowi charakteru obligatoryjnego. Przyjęcie toku rozumowania Sądu I instancji kwestionuje intencję ustawodawcy z art. 21 ust. 3 pkt 3 i art. 23 ust. 2 ustawy z 21 czerwca 2001 r. polegająca na tym, że gmina posiada uprawnienia do określania w drodze uchwały kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego i jednocześnie gmina może zawrzeć umowę z inną osobą, niż ta, której przysługuje pierwszeństwo – na warunkach zawartych w uchwale. Podano przy tym przykłady przydzielania prawa do lokalu, osobie, która nie spełniała kryterium pierwszeństwa – osoba bezdomna, która utraciła prawo do lokalu mieszkalnego w wyniku wyroku eksmisyjnego, która miała możliwość ustanowienia jej rodziną zastępczą dla dwojga wnucząt, matka z 2 letnim dzieckiem, która uciekła przed przemocą do hostelu, matka z 4 dzieci, która mieszkała z rozwiedzionym mężem alkoholikiem u teściów. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną nietrafione jest także stanowisko Sądu, co do § 25 ust. 4 uchwały. Dopiero bowiem w przypadku niewyłonienia najemcy w przetargu ograniczonym, lokal może być najęty w drodze przetargu nieograniczonego. Zawężenie przez Sąd kompetencji Gminy narusza art. 163 Konstytucji, zgodnie, z którym samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz. Narusza także art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl, którego mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Art. 4 ust. 2 ustawy nie wyklucza uprawnienia gminy do uregulowania zasad wynajmowania lokali mieszkalnych w nowo wybudowanych przez gminę budynkach mieszkalnych. Tok rozumowania Sądu kłóci się z literalnym art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 ustawy. Stanowisko Sądu, iż jedynie to, co jest obowiązkiem może stanowić przedmiot działalności gminy jest niezgodne z porządkiem prawnym i ustrojowym RP. Prowadzić musi bowiem do wniosku, iż członkami wspólnoty samorządowej są tylko osoby o niskich dochodach, co jest nieprawdą. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu stwierdzono, że ustawy o ochronie prawa lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego w art. 4 ust. 1 określa wyczerpująco krąg osób uprawnionych do ubiegania się o zawarcie umowy najmu.. Są nimi wszyscy członkowie wspólnoty samorządowej spełniający kryterium dochodowe. Jednocześnie ustawa wprowadza dwa wyjątki od tego kryterium. Pierwszy określony w art. 21 ust. 3 pkt 7 dotyczy najmu mieszkań o pow. powyżej 80 m2. Drugi uregulowany w art. 21 ust. 1 pkt 1 dotyczy najmu lokali związanych ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wyodrębniono lokale na ten cel. Rada Gminy ma prawo określać kryteria pierwszeństwa wyboru osób do zawarcia umowy najmu. Jednak w § 3 ust. 2 uchwały nie ustalono tych kryteriów, lecz przyznano Prezydentowi Miasta kompetencję w tym zakresie z pominięciem kryterium dochodowego. Natomiast w § 25 ust. 4 w ogóle pominięto kryterium dochodowe. Z art. 20 ust. 1 ustawy wynika, że mieszkaniowy zasób gminy tworzony jest w celu realizacji zadań wynikających z art. 4 ustawy – w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Wprowadzone w uchwale kryterium "interesu społeczności lokalnej", spowoduje, że z prawa najmu będą mogły skorzystać osoby nie o najniższych dochodach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gmin i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U nr 71, poz. 733 z późn. zm.) gmina na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Tak więc przepis ten określa podstawowy warunek zaspokajania przez Gminę szeroko rozumianych potrzeb mieszkaniowych mieszkańców gminy, w postaci objęcia tym zadaniem - zaspokajania potrzeb mieszkaniowych - jedynie gospodarstw domowych o niskich dochodach. Dla realizacji zadań określonych w art. 4, w myśl art. 20 ust. 1 tej samej ustawy gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy. W art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy stwierdzono, że rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, które to zasady zgodnie ust. 3 pkt – 1 – 3 tego samego artykułu "powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniająca oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, (...)". Przepis zaś art. 23 ust. 2 ustawy stanowi, ze umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta z osobą, która nie posiada tytuły prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy. Wszystkie, więc z powołanych przepisów wyraźnie wskazują, że decydujące dla zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest kryterium dochodowe. W tej sytuacji uznać trzeba, iż prawidłowo Sąd I instancji stwierdził nieważność § 3 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 27 sierpnia 2004 r., który to przepis bez jakiejkolwiek podstawy prawnej umożliwiał Prezydentowi Miasta na udzielenie zgody na zwarcie umowy najmu lokalu socjalnego z innymi, to znaczy niespełniającymi kryterium dochodowego osobami, "o ile jest to uzasadnione interesem społeczności lokalnej. Nie może ulegać najmniejszej wątpliwości, iż przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Stosownie zaś do art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prawo stanowienia aktów prawa miejscowego przysługuje gminie na podstawie upoważnień ustawowych. Jednocześnie zaś, podstawy prawnej dla tej uchwały nie mógł stanowić art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym. Prowadzi to do jednoznacznego wniosku, iż przepis § 3 ust. 2 uchwały został wydany bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Także, z tych samych powodów – nie uwzględnienia kryterium dochodowego i w związku z tym braku podstawy prawnej, prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność § 25 ust. 4 przedmiotowej uchwały. Z wyżej przytoczonych względów podniesione w skardze kasacyjnej trzy pierwsze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Dodać można, iż całkowicie chybiony jest pogląd zawarta w uzasadnieni skargi kasacyjnej, iż określenie "może" użyte w art 23 ust. 2 ustawy nie nadaje temu przepisowi charakteru obligatoryjnego. Określenie "może" odnosi się bowiem nie do określonych w tym przepisie przesłanek zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, lecz wyłącznie do samego faktu zawarcia umowy. Przesądza ono, że taka umowa, zgodnie z wolą ustawodawcy podlega zawarciu wyłącznie z osobą spełniającą dalej określone kryteria. A contrario z osobą, która owych kryteriów nie spełnia – umowa nie może być zawarta. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 163 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. i art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Okoliczność, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niż zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz (art. 163 Konstytucji), ani też, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) oraz to, że do zadań własnych gminy należy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej (ar. 4 ust. 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r.) nie może przesądzać o tym, że rada gminy może stanowić przepisy prawa miejscowego, które nie posiadają upoważnienia ustawowego. Z tego samego powodu oczywiście bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 94 w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Przepisy prawa miejscowego mogą być bowiem wydawane wyłącznie na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 tej samej ustawy.