II SA/Wr 51/07

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 kwietnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionego odpisu oraz kserokopii operatu szacunkowego dot. działki nr [...],[...], obręb D. I uchyla postanowienie I i II instancji II określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Uzasadnienie: Pismem z dnia 9 czerwca 2005r. skarżąca zwróciła się do Urzędu Miejskiego W. Wydziału Mienia i Geodezji z wnioskiem o "wydanie lub umożliwienie wykonania kserokopii" operatu szacunkowego nieruchomości położonej we W. przy ul. W. oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...],[...], obręb D., w celu dogłębnego zapoznania się z jego treścią. Postanowieniem z dnia 23 czerwca 2005r. nr [...] Prezydent W. wydanym na podstawie art.123 k.p.a., art. 73 §2 k.p.a. w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 z 2003r., poz. 717 ze zm.) odmówił J. ( winno być M.) S. wydania uwierzytelnionego odpisu oraz kserokopii operatu szacunkowego dotyczącego działki nr [...], obręb D. W uzasadnieniu wskazano, że Prezydent W. wszczął postępowanie administracyjne w stosunku do J. S. na podstawie przepisu art. 36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku ze zbyciem przez nią udziału w wysokości 1% w prawie użytkowania wieczystego działki nr [...],[...] w obrębie D. Podano, że w toku prowadzonego postępowania- w dniu 9 czerwca 2005r. strona złożyła wniosek o wydanie z akt sprawy uwierzytelnionego odpisu operatu szacunkowego dla przedmiotowej nieruchomości bądź o wydanie kserokopii operatu szacunkowego. Jak podnosi organ przepis art. 73§ 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do umożliwienia stronie -w każdym stadium postępowania- przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich odpisów i notatek. Tak sformułowany przepis oraz jego wykładnia wskazuje, że ustawodawca, konkretyzując dozwolone czynności i określając krąg podmiotów uprawnionych do ich dokonywania, zastrzegł w ten sposób względną jawność akt sprawy administracyjnej, czego konsekwencją w opinii organu jest ograniczenie uprawnienia strony do uzyskania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy poprzez ustanowienie wymogu wykazania-przy wnoszeniu żądania w tym przedmiocie- swojego ważnego interesu (art.73 §2). Jednocześnie jak zauważono, operat szacunkowy, poza walorami dokumentu stanowiącego dowód w sprawie - jest z pewnością utworem w rozumieniu ustawy z dnia 4 lutego 1994r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych ( Dz.U. Nr 24, poz 83 ze zm.) Polega więc z tego tytułu szczególnej ochronie przed rozpowszechnianiem i wykorzystywaniem. Skarżąca złożyła zażalenie od powyższego postanowienia, zarzucając organowi I instancji zawężenie interpretacji zawartego w przepisie zwrotu "ważny interes strony" do jednego przypadku a mianowicie skutecznego wykorzystania dokumentu przez stronę Sygn. akt II SA/Wr 51/07 w innym postępowaniu ( np. administracyjnym lub cywilnym). Jak zauważono, wobec faktu, iż ustawodawca nie sprecyzował powyższego pojęcia, organ definiując je i przyjmując jako jedynie obowiązujące dopuścił się nadużycia. W ocenie autorki zażalenia "ważnym interesem strony" jest potencjalna strata dużej kwoty pieniężnej w przypadku nierzetelnie opracowanego operatu szacunkowego. Strona uznała bowiem, że wymaga on analizy specjalistów z zakresu wyceny nieruchomości oraz prawników, a z uwagi na fakt iż operat ten jest opracowaniem kilkudziesięciostronicowym, jego dogłębne przeanalizowanie w Urzędzie jest zdecydowanie utrudnione. Nakazywanie przepisywania operatu szacunkowego w urzędzie jest tylko utrudnieniem kontroli rzetelności jego wykonania. Ponadto w analogicznych sytuacjach urzędy skarbowe i prokuratury bez przeszkód pozwalają wykonywać, lub też same wykonują kserokopie dokumentów pobierając stosowne opłaty z tym związane. Jak podaje strona przedstawiony do wglądu operat jest już drugim z kolei. Z poprzedniego sporządzono tylko odpis odręczny, lecz zastrzeżenia co do jego rzetelności spowodowały sporządzenie drugiego. Końcowo wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia nr 8 z dnia 23 czerwca 2005r. jako niezgodnego z art. 74 §2 kpa i wydanie operatu szacunkowego w jakiejkolwiek formie pisemnej w celu rzetelnej oceny jego wiarygodności. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia 6 września 2006r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W odniesieniu do zarzutów zażalenia dotyczących odmowy wydania stronie przez organ pierwszej instancji uwierzytelnionego odpisu z operatu szacunkowego, lub kserokopii przedmiotowego operatu stanowiącego podstawę do ustalenia opłaty jednorazowej wyjaśniono, że w zakresie udostępniania stronie akt postępowania administracyjnego obowiązujące przepisy art. 73 kpa przewidują dwa odrębne stany faktycznoprawne i związane z nimi obowiązki organu administracji publicznej oraz odpowiednie uprawnienia strony. Zgodnie z przepisem §1 tego artykułu, organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie w każdym stadium postępowania przeglądanie akt sprawy oraz sporządzenie z nich notatek i odpisów. W myśl natomiast §2 tego art., strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów , o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Jak wywodzi dalej organ wyrażone w art. 73 §1 kpa uprawnienie stron do przeglądania akt, sporządzania z nich notatek i odpisów, pozostawia im te uprawnienia do własnej realizacji. Rola organu administracji 2 Sygn. akt II SA/Wr 51/07 kończy się w tym przypadku na zapewnieniu stronom możliwości skorzystania z tych uprawnień, w tym utrwalenia na własny użytek wiadomości ( materiałów) zawartych w aktach np. przez ich notowanie, wykonywanie odpisów ( obrysów), w tym zakresie nie ma żadnych ograniczeń. Strona postępowania nie może jednak żądać, aby kserokopie dokumentów wykonywał i dostarczał sam organ administracji (stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2001 r. sygn. akt II SA 2580/00, Wokanda 2002/1/26). Jak podnosi dalej organ strona postępowania może również domagać się uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie (w różny sposób, nie wyłączając nowoczesnych środków technicznych) odpisów (w tym kserokopii) z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, ale tylko wtedy, gdy uzasadni to swoim ważnym interesem. Kontrola organu administracyjnego w zakresie uwierzytelniania odpisów lub wydawania takowych z akt sprawy wynika z tego, że w ten sposób powstają nowe dokumenty, które mogą być wykorzystane poza prowadzonym postępowaniem. Nadto organ uznał, że wskazany przez stronę w piśmie z dnia 9 czerwca 2005 r. interes, a określony przez nią jako "ważny", w ocenie składu orzekającego Kolegium nie posiada takiego waloru. Wskazane w tym piśmie argumenty, tj. potrzeba posiadania przez stronę tego operatu w celu dokonania jego analizy i oceny, nie stanowi w opinii organu ważnego interesu w rozumieniu art. 73 §2 kpa. Ponadto argumenty podnoszone w zażaleniu, że uzyskanie operatu szacunkowego w jakiejkolwiek formie pisemnej umożliwi rzetelną ocenę jego wiarygodności przez specjalistów z zakresu wyceny nieruchomości oraz prawników w celu uniknięcia "potencjalnej straty dużej kwoty pieniężnej w przypadku nierzetelnie opracowanego operatu nie mogą być - zdaniem Kolegium - uznane za ważny interes strony powołany w art. 73 §2 kpa. Jak wskazano strona miała możliwość zapoznania wszystkimi dowodami zgromadzonymi w sprawie i z możliwości tej skorzystała. M. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na powyższe postanowienie odmawiające wydania uwierzytelnionego odpisu oraz kserokopii operatu szacunkowego dotyczącego działki nr [...],[...], obręb D. W skardze ponowiono zarzuty oraz argumentację zawartą w zażaleniu wnosząc o unieważnienie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 września 2006 r. bowiem narusza ono prawa wynikające z art. 73 §2 k.p.a. Skarżąca dodała ponadto, że ciężka sytuacja życiowa, która dotyczy w chwili obecnej (jej) osoby, jest w jej przekonaniu ważnym interesem strony. Tak samo ważnym interesem jest uzyskanie kopii operatu w celu oceny jego rzetelności lub 3 Sygn. akt II SA/Wr 51/07 możliwość straty dużej kwoty pieniędzy. W odniesieniu do argumentacji kolegium odnoszącej się do możliwości korzystania z uprawnień określonych w art 73 kpa, poprzez ich "własną realizację", wskazano że w takim razie w przypadku sporządzenia kserokopii z dokumentów, własna realizacja wiązałaby się z koniecznością przyniesienia własnej kopiarki, co jest w rzeczywistości niemożliwe do wykonania. Wobec powyższego organ I instancji powinien wyrazić zgodę na wykonanie kserokopii operatu szacunkowego w punkcie usługowym znajdującym się na terenie Urzędu Miejskiego. W takim bowiem przypadku organ działałby zgodnie z duchem art.73 §1, a strona w ramach własnej realizacji prawa do sporządzania notatek i odpisów osiągnęłaby swój cel. Skarżąca zakwestionowała również stanowisko składu orzekającego Kolegium, zgodnie z którym interes wskazany przez stronę nie posiada waloru ważności. Takie stanowisko organu wskazuje bowiem na "nieograniczone uprawnienia do kwalifikacji co jest, a co nie ważnym interesem strony", zatem wszystkie argumenty strony mogą być uznawane przez kolegium za nieważne. W odniesieniu do kwestii praw autorskich operatu szacunkowego, wskazano że zgodnie z art.4 pkt2 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole, a operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest opinią autorską o wartości nieruchomości i stanowi dokument urzędowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ponadto dodało, iż zarzuty podniesione w skardze przez M. S. są w znacznej części powtórzeniem argumentów zawartych w złożonym wcześniej zażaleniu z dnia 4 lipca 2005 r. i były już przedmiotem wnikliwego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, bowiem w zaskarżonym postanowieniu dokładnie i szczegółowo uzasadniono podjęcie rozstrzygnięcia nieuwzględniającego żądania strony. Dodatkowo Kolegium zauważyło, że wywodząc na etapie pierwszo- i drugoinstancyjnego postępowania, istnienie "ważnego interesu", Skarżąca nie wskazywała na swoją trudną sytuację finansową, uczyniła to dopiero w złożonej skardze. Z tego powodu Kolegium nie mogło ocenić w postępowaniu zażaleniowym tego argumentu, gdyż - jak słusznie zauważyła Skarżąca, Kolegium opierając się tylko na argumentach Wnioskodawczyni, które nie poruszały tej kwestii, nie mogło posiadać wiedzy w tej materii. Nowe okoliczności przedstawione przez Skarżącą, które w jej ocenie, uzasadniają nadanie jej interesowi cechy "ważnego", stwarzają możliwość 4 Sygn. akt II SA/Wr 51/07 ponownego wystąpienia z nowym wnioskiem o wydanie żądanych dokumentów. Rozstrzygnięcie Kolegium, utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, nie korzystałoby bowiem w powyższym zakresie z powagi rzeczy osądzonej. Kolegium wskazało również, że podmiotem uprawnionym do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jest organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Również sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, (art. 157 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2004 r., Nr 261, póz. 2603 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym ( art. 3 §1 w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. -zwanej dalej p.p.s.a.). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno postanowienia uchybiającego prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy ( art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), jak też dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (art.145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a.), a także rozstrzygnięcia wydanego z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.). Na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż skarga M. S. złożona niniejszej sprawie jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu I instancji naruszają przepisy postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana sprawa dotyczy zagadnienia udostępnienia odpisów dokumentów z akt sprawy administracyjnej uregulowanego w art. 73 k.p.a. 5 Sygn. akt II SA/Wr 51/07 Na wstępie należy wyjaśnić, że uregulowania zawarte w tym artykule statuują zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej, bowiem co do zasady prawo to służy stronie. Zgodnie z treścią §1 tego artykułu, w prawie do przeglądania akt mieści się zapoznanie się z treścią wszystkich dokumentów, jak również utrwalenie na własny użytek wiadomości zawartych w aktach przez ich notowanie lub wykonywanie odpisów,( B Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd 8, Warszawa 2006, s. 384) w tym zakresie nie ma żadnych ograniczeń co do rodzaju dokumentu, stronie bowiem służy prawo zaznajomienia się ze wszystkimi materiałami, które znalazły się w aktach sprawy, nie będącymi nawet dowodem w danej sprawie ( por wyrok NSA z 8.9.1997r., I SA/Ka 298/96, ONSA 1999, nr 1 poz.15) Stąd należy uznać za chybiony argument organu I instancji, zgodnie z którym operat szacunkowy poza walorami dokumentu, jest utworem w rozumieniu ustawy z dnia 4 lutego 1994r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych ( Dz.U Nr 24, poz.83 ze zm.) i w związku z czym podlega szczególnej ochronie przed rozpowszechnianiem w tym przypadku w znaczeniu kopiowania go, w celu zapoznania się z jego treścią przez stronę postępowania, na użytek którego ta opinia biegłego została sporządzona. Jest to bowiem dokument urzędowy który zgodnie z regulacją art. 4 pkt 2 ustawy o prawie autorskim...., jest wyłączony spod ochrony prawa autorskiego. Z kolei w świetle dyspozycji art. 73 §2 k.p.a. strona może żądać od właściwego organu z jednej strony uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub z drugiej strony wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Omówiona wyżej zasada (art. 73 §1 k.p.a.), i związane z nią uprawnienia zostają włączone jedynie sytuacji, gdy postępowanie administracyjne dotyczy spraw objętych ochroną tajemnicy państwowej a także w sytuacji, gdy akta zostaną wyłączone przez organ administracji państwowej ze względu na ważny interes państwowy ( art. 74 kpa). Jednakże niespornym jest, iż rozpatrywanej sprawie nie zaistniała żadna z wymienionych w tym przepisie sytuacji wyłączających. Natomiast z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia 9 czerwca 2005r. skarżąca zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o "wydanie lub umożliwienie wykonania kserokopii" operatu szacunkowego nieruchomości położonej we Wrocławiu przy ul. W. oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...],[...], obręb D., w celu dogłębnego zapoznania się z jego treścią. Tymczasem rozstrzygnięcia organów obu instancji dotyczą odmowy wydania zarówno kserokopii operatu szacunkowego jak i 6 Sygn. akt II SA/Wr 51/07 wydania jego uwierzytelnionego odpisu. Organy orzekające powołując się treść art. 73 §1 k.p.a wywodzą, iż treść tego przepisu nie obliguje organu administracji do sporządzania i wydawania kserokopii dokumentów z akt sprawy, stwierdzając jednoczenie że strona nie wykazała w myśl dyspozycji art. 73 §2 k.p.a. jaki to ważny interes strony uzasadnia jej żądanie wydania z akt sprawy uwierzytelnionego odpisu. Wbrew argumentacji organów wyrażonej w obu zaskarżonych postanowieniach należy stwierdzić, mimo iż nie wynika to z literalnego brzmienia 73 §1 k.p.a., a przepis mówi jedynie o sporządzaniu notatek i odpisów z akt, to z samej istoty szeroko pojętego prawa strony wglądu do akt, na podstawie którego strona ma prawo utrwalać na własny użytek wiadomości zawarte w aktach sprawy wynika, że brak jest podstaw prawnych do odmowy sporządzenia kopii dokumentów za pomocą kserokopiarki. Podkreślenia wymaga fakt, że w momencie uchwalania ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (14 czerwca 1960r.) po prostu takie urządzenia nie były jeszcze znane. Problem może jedynie sprowadzać się do ustalenia odpłatności za sporządzone kopie.( por wyr. NSA z dnia 8. 04.1998r. I SA/GD 1657/97 lex nr 35920). Odmowa sporządzenia przez skarżącego bądź wydania mu kserokopii sprecyzowanego we wniosku dokumentu nastąpiła zatem z naruszeniem 73 §1 k.p.a. Za pozostającą bez związku istotą sprawy należy uznać argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wskazującą, iż strona nie może żądać, aby kserokopie dokumentów wykonywał i dostarczał sam organ administracji bowiem ewidentnie wykracza to poza zakres wniosku strony z dnia 9 czerwca 2005r. Ponadto Sąd zauważa z urzędu, że organy wydające postanowienia w obu instancjach, bezpodstawnie rozszerzyły zakres owego wniosku inicjującego niniejsze postępowanie, bądź też błędnie utożsamiły sporządzenie kserokopii operatu szacunkowego z uwierzytelnionym odpisem o którym stanowi przepis art. 73 §2 k.p.a. Podczas gdy jak wynika z akt, w przedmiotowej sprawie strona domagała się jedynie kserokopii operatu szacunkowego (§1) którego sporządzenie nie wymaga uzasadnienia ważnym interesem strony. Skoro zatem organ nie był pewny o co wnioskuje strona, winien to ustalić w toku prowadzonego postępowania, miało to bowiem istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, od tego zależały określone w art. 73 k.p.a. obowiązki i uprawnienia leżące po stronie obu stron postępowania. Fakt ten pozwoliłby również na jednoznaczne określenie podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia oraz dokładnie i szczegółowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia nieuwzględniającego 7 Sygn. akt II SA/Wr 51/07 żądania strony. Zaniedbanie tego obowiązku stanowi zatem naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa, której wynika obowiązek szczególnie starannego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W tym celu organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 §1 kpa). Nadto realizacja zasady ogólnej prawdy obiektywnej musi znaleźć odbicie w uzasadnieniu faktycznym postanowienia, zgodnie z art. 124 § 2 k.p.a., czego również zabrakło w rozpatrywanej sprawie . W kontekście naruszenia art. 124 § 2 k.p.a., na marginesie należy również wskazać, że organy w zaskarżonych postanowieniach dokonując oceny okoliczności wskazywanych przez skarżącą jako jej ważny interes, niezależnie od tego czy wniosek złożony przez stronę wymagał takiego uzasadnienia, arbitralnie oceniły bez należytego uzasadnienia swojego stanowiska, że interes strony w postaci potrzeby posiadania przez nią kopii operatu w celu dokonania jego analizy i oceny oraz potencjalna strata dużej kwoty pieniędzy w przypadku nierzetelnie opracowanego operatu nie ma waloru ważności. W orzecznictwie przyjęto bowiem, że ważnym interesem strony, którym mowa w art. 73 §2 k.p.a. , może być posiadanie uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych tak dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, jak i w celu ich wykorzystania w innych postępowaniach ( por wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1998r, sygn akt I SA/Łd 770/96, lex nr 31771) Wobec powyższego, na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O niewykonalności zaskarżonego postanowienia sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy.