II GSK 393/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie Anna Robotowska NSA Bożena Wieczorska (spr.) Protokolant Katarzyna Warchoł po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 sierpnia 2006 r. sygn. akt III SA/Wr 173/06 w sprawie ze skargi Gminy Leśna na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27 lutego 2006 r. nr PN.II.0911-4/113/06 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały oddala skargę kasacyjną II GSK 393/06 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2006r. (sygn. akt II SA/Wr 173/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpatrzeniu sprawy ze skargi Gminy Leśna na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27 lutego 2006r. (nr PN II 0911-4/113/06) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Leśnej, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Sąd ten ustalił, iż Rada Miejska w Leśnej podjęła w dniu 25 stycznia 2006r. uchwałę nr LII/308/06, w której w § 1 wskazała miejsce przy ul. Krótkiej – działkę nr 847/1 do prowadzenia handlu obwoźnego poza targowiskiem miejskim. Jako podstawę prawną uchwały podano art. 7 ust. 1 pkt 11 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn.zm.) zwanej dalej ustawą o s.g. Zgodnie z § 4 uchwała miała wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 27 lutego 2006r. PN II 0911-4/113/06 Wojewoda Dolnośląski stwierdził – na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o s.g. – nieważność wyżej wymienionej uchwały z powodu podjęcia jej bez podstawy prawnej. Organ nadzorczy podkreślił, że art. 7 ust. 1 pkt 11 i art. 18 ust. 1 ustawy o s.g. nie mogą być podstawą do wprowadzenia regulacji polegającej na wskazaniu (wyznaczeniu) miejsc czy terenu do prowadzenia handlu obwoźnego. Organy władzy publicznej mają możliwość ingerencji w działalność przedsiębiorców poprzez instytucję reglamentacji czy też policji gospodarczej w ramach prawem przewidzianych i tylko w jego granicach. Powyższe przepisy nie mogą również stanowić podstawy do podjęcia aktu prawa miejscowego. Nie została bowiem spełniona żadna z przesłanek określonej w art. 40 ustawy o s.g. Nie istnieje także żaden przepis ustawy dający wyraźną podstawę do podjęcia tego rodzaju aktu. Uchwała ta nie ma również charakteru przepisów porządkowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gmina Leśna zarzuciła naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 11, art. 18 ust. 1 i art. 40 ustawy o s.g. przez przyjęcie, iż wyznaczenie miejsca do prowadzenia handlu obwoźnego na działce stanowiącej mienie gminne stanowi ingerencję w działalność przedsiębiorców tj. ogranicza zasadę równości i swobody wykonywania działalności gospodarczej. Strona skarżąca zakwestionowała ponadto pogląd, iż art. 40 ustawy o s.g. nie stanowił podstawy do podjęcia przedmiotowej uchwały jako aktu prawa miejscowego. Zdaniem skarżącej Gminy organ nadzoru nie zna miejscowych warunków. Targowisko miejskie położone jest na obrzeżach miasta i czynne jest dwa razy w tygodniu. W pozostałych dniach osoby prowadzące działalność handlową świadczą ją na uliczkach w centrum miasta, co powoduje utrudnienia w poruszaniu się pieszych i zmotoryzowanych. Wydanie przedmiotowej uchwały miało na celu ograniczenie tego zjawiska przez umożliwienie osobom handlującym dokonywanie sprzedaży na działce gminy, w centrum miasta, w bezpiecznym i dogodnym dla wszystkich mieszkańców miejscu. Zdaniem Gminy wydanie tej uchwały nie oznacza, że zabrania się osobom handlującym prowadzenia handlu poza targowiskiem i poza miejscem wyznaczonym przy ul. Krótkiej. Skarżąca doprecyzowała, iż podstawę prawną wydania uchwały stanowią artykuły 7 ust. 1 pkt 11, art. 18 i art. 40 ustawy o s.g. Uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze Sąd I instancji uznał za bezzasadny zarzut organu nadzorczego co do tego, iż przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 20 i 22 Konstytucji R.P. oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, co sprawiło, iż ogranicza swobodę działalności gospodarczej osobom trudniącym się handlem obwoźnym. Odnosząc się do zarzutu braku podstawy prawnej do podjęcia przedmiotowej uchwały Sąd I instancji wyjaśnił, iż istnieją dwie podstawy prawne umożliwiające, co do zasady, reglamentowanie przez radę gminy handlu prowadzonego poza targowiskami i innymi z natury służącymi do tego celu miejscami. Po pierwsze jest to treść art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o s.g., który może być stosowany do wszystkich towarów oraz art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 2001r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (tj. Dz.U. 2005r. nr 31, poz. 265 z późn.zm.) zwanej dalej ustawą o w.z.ż.i ż. Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), dalej p.p.s.a., zaskarżył w całości powyższy wyrok, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego; 1. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez błędną wykładnię w wyniku przyjęcia, że powołane przepisy stanowią podstawę do ustalania przeznaczenia terenu; 2. art. 39 ust.1 pkt. 2 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o w.z.ż.i ż. poprzez błędną wykładnię w wyniku przyjęcia, że powołany przepis stanowi podstawę do ustalenia miejsca targowiska dla artykułów innych niż spożywcze; 3. art. 1 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że przeznaczenie terenu może odbywać się w drodze aktu prawa miejscowego innego, aniżeli plan przestrzenny, bądź też w innej drodze niż decyzja o warunkach zabudowy; art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., nr 190, poz. 1606) w zw. z art. 40 ustawy o s.g., poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że wydany przez radę gminy akt jest aktem prawa miejscowego oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda Dolnośląski nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, iż przedmiot zaskarżenia jest tożsamy z zakresem spraw powierzonych do regulacji organowi stanowiącemu gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o s.g. Nie uznał także za prawidłowe stanowisko, iż podstawą zaskarżonej uchwały jest art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o s.g., zgodnie z którym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Aby mówić o tego rodzaju obiektach niezbędne jest ich wcześniejsze utworzenie i wyposażenie w urządzenia ogólnodostępne, służące zaspakajaniu określonych potrzeb mieszkańców. Nie można każdej nieruchomości gminnej utożsamiać z obiektem gminnym, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o s.g. Organ nadzoru zakwestionował również dopuszczalność przyjęcia stanowiska, iż art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o w.z.ż.i ż. mógłby stanowić podstawę prawną podjętej uchwały, bowiem przepis ten dotyczy tylko prowadzenia handlu obwoźnego środkami spożywczymi, a więc towarami i ściśle określonym rodzaju, a nie prowadzenia handlu obwoźnego w ogóle. Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wymienionych wyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ nadzoru stwierdził, iż Rada Miejska w Leśnej w drodze przedmiotowej uchwały określiła (wskazała) de facto przeznaczenie ściśle określonego terenu tj. działki nr 847/1. Aktem właściwym dla określenia przeznaczenia terenu jest miejski plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany przez radę gminy, po przeprowadzeniu ściśle określonej procedury. Organ nadzoru zarzucił także, iż zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, bowiem nie kreuje norm generalnych i abstrakcyjnych oraz nie stanowi o żadnych prawach i obowiązkach obywateli. W ocenie organu nadzorczego jest to akt indywidualny z zakresu organizacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zasadnicza kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy Rada Miejska w Leśnej była uprawniona do podjęcia zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały z dnia 25 stycznia 2006r. nr LII/308/06, czy też uprawnienia takiego nie posiadała. Gmina, co nie budzi wątpliwości, może być uprawniona do stanowienia aktów prawnych, które będą obowiązywały na jej obszarze (akty prawa miejscowego). Uprawnienie to może wynikać z przepisów zarówno ustawy o samorządzie gminnym jak i innych ustaw. Art. 40 ust. 2 ustawy o s.g. wyraźnie stwierdza, iż – na podstawie tej ustawy – organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego, w tym w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 3). Sąd orzekając w niniejszej sprawie podziela pogląd Sądu I instancji, iż działka (nieruchomość) stanowiąca własność gminy może być zakwalifikowana jako obiekt gminny. Ustawa o samorządzie gminnym nie definiuje obiektu gminnego, a słownik języka polskiego – jak trafnie podniósł Sąd I instancji – wiąże pojęcie "obiektu" z "przedmiotem, rzeczą". Oznacza to, że działka gminna (nieruchomość) może być zakwalifikowana jako obiekt gminny, z kolei zaś w pojęciu "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów" mieści się m.in. wskazanie sposobu korzystania z obiektu gminnego. Brak jest przy tym przeszkód do uznania, iż przez sposób korzystania z gminnego obiektu można rozumieć prowadzenie na tej działce handlu obwoźnego. Na marginesie tylko należy zauważyć, że powyższy sposób korzystania z działki nie jest tożsamy z jej trwałym zagospodarowaniem. Nie budzi również wątpliwości argumentacja przedstawiona przez Sąd I instancji, który jako dodatkową podstawę prawną do wskazania przez gminę terenu, na którym może być prowadzony handel obwoźny specjalnego rodzaju towarów, a mianowicie środków spożywczych, podał art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o w.z.ż.i ż. Prawidłowe jest również stanowisko Sądu I instancji, co do tego, że organem właściwym do wskazania miejsca do prowadzenia handlu obwoźnego jest rada gminy, jako organ uprawniony do stanowienia prawa miejscowego. Uchwała Rady Miejskiej w Leśnej jako akt prawa miejscowego uprawnia bowiem handlujących do wykonywania sprzedaży na działce Gminy Leśna. Biorąc powyższe wywody pod uwagę Sąd stwierdził, iż zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 18 ust. 2 pkt 9 lita i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o s.g. jest bezzasadny. Nieuzasadniony jest także zarzut błędnej wykładni art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o w.z.ż.i ż. bowiem Sąd I instancji nie przyjął – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – iż przepis ten stanowi podstawę do ustalenia miejsca sprzedaży innych produktów niż środki spożywcze. Nieuzasadnione są również zarzuty co do zastosowania wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię może mieć miejsce również w przypadku niezastosowania właściwych przepisów, to jednak – w ocenie Sądu – fakt ten nie miał miejsca w niniejszej sprawie. Skoro zatem w obowiązującym obowiązku prawnym istniała postawa prawna do podjęcia uchwały przez Gminę Leśna, to błędne wskazanie podstawy prawnej tej uchwały przez Radę Miejską w Leśnej nie może stanowić samo w sobie o istotnym naruszeniu prawa. Podstawą stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały rady gminy jest wyłącznie istotna sprzeczność tej uchwały z prawem (art. 91 ust. 1 pkt 4 ustawy o s.g.). Sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia. Wadliwe wskazanie podstawy prawnej zaskarżonej uchwały nie stanowi o istotnej sprzeczności uchwały z prawem, a zatem nie mogło dawać podstawy do stwierdzenia jej nieważności. W konkluzji Sąd stwierdził, iż zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzające się do naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię były bezzasadne i w związku z tym na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) orzekł jak w sentencji.