II SA/Sz 123/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Tomaszewska /spr./ Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant Małgorzata Płocharska - Małys po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi J. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...]r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących J. i M. K. kwotę [...] /[...]/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. i J. K. wnioskiem z dnia [...]r. wystąpili o nabycie prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], obręb nr [...], działka nr [...] o pow. [...] m2, znajdującej się w Ich użytkowaniu wieczystym. Prezydent Miasta [...], powołując się na art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.), decyzję z dnia [...]r., Nr [...], odmówił wnioskodawcom nabycia prawa własności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania M. i J. K., decyzją z dnia [...]r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 1 ust. 1 wymienionej ustawy z dnia 26 lipca 2001r. ze zmianami wynikającymi z ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. Nr 64, poz. 592) – osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy tj. w dniu 24 października 2001r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne, nabywają – z mocy prawa – własność tych nieruchomości. Ustawa umożliwia również takie nabycie następcom prawnym użytkowników wieczystych wymienionych w art. 1 ust. 1 ustawy. Kolegium stwierdziło, że o następstwie prawnym, w rozumieniu art. 1 i 2 ustawy można mówić tylko wtedy, gdy poprzednikowi prawnemu prawo to przysługiwało w obu wskazanych w tych przepisach datach. Wnioskodawcy prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości (w udziałach po ½) nabyli na podstawie aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia [...]r., Nr Rep.[...]. W dniu [...]r. nie byli więc użytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości, ani też następcami prawnymi osób, którym prawo użytkowania wieczystego przysługiwało w dniu 26 maja 1990r. i w dniu 24 października 2001r. W ocenie Kolegium, następcy prawni nabywają prawo własności tylko wtedy, gdy poprzednikowi prawnemu prawo użytkowania wieczystego w obu wymienionych datach. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że nieruchomość nie spełnia także wymienionych w art. 1 ust. 1 ustawy wymogów dotyczących zabudowy nieruchomości na cele mieszkaniowe. Z akt sprawy wynika bowiem, że nieruchomość zabudowana jest budynkami o funkcji: motelu, garaży i mieszkaniowej, zrealizowanymi na podstawie pozwoleń na budowę wydanych w latach [...], [...] i [...]. M. i J. K. na powyższą decyzję wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się jej uchylenia wraz z decyzją organu I instancji. Skarżący zarzucili naruszenie: - art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności – przez przyjęcie, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony; - art. 21 ust. 1 Konstytucji – poprzez naruszenie zasady ochrony własności przez nie wydanie decyzji o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności w sytuacji, gdy o przekształceniu tego prawa zadecydował przepis prawa obowiązujący w dacie złożenia wniosku; - art. 32 Konstytucji – poprzez odmowę przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w sytuacji, gdy spełniali oni wszystkie przesłanki wymagane do przekształcenia i w sytuacji, gdy inni obywatele państwa będąc w takiej sytuacji faktycznej i prawnej, otrzymali pozytywne decyzje a prawa ich zostały potwierdzone decyzją administracyjną. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 października 2001r. w sprawie SA/Sz 298/2000 ze skargi M. i J. K. na decyzję w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności uznał, że "wnioskodawców należy traktować jako następców prawnych" osoby fizycznej, której przysługiwało prawo wieczystego użytkowania w dniu 26 maja 1990r. W ocenie skarżących okoliczność ta znajduje pełne usprawiedliwienie również pod rządami ustawy z dnia 26 lipca 2001r., gdyż i w tej ustawie ustawodawca nie rozróżnia następstwa prawnego uniwersalnego od syngularnego. Skarżący uznali zatem, że skoro między stronami dokonano już wykładni prawa w zakresie nie zmienionym przez obowiązujące różne ustawy, to organy nie miały żadnej podstawy prawnej do dokonania innej wykładni przedmiotowego przepisu prawa. Skarżący podnieśli też, że interpretacja przyjęta przez organ doprowadza do naruszenia konstytucyjnych zasad równości wobec prawa, a także ochrony prawa własności nabytego z mocy prawa, gdyż decyzja stwierdzająca nabycie prawa własności ma jedynie deklaratoryjny charakter. Skarżący nie zgodzili się również z ustaleniami organów, iż nie spełnili warunku obejmującego cele nieruchomości. Wskazali, że zabudowa jest wielofunkcyjna, w tym również mieszkaniowa. Wprawdzie już po zakończeniu postępowania administracyjnego Prezydent Miasta [...] dokonał podziału nieruchomości, w tym znaczną część nieruchomości przeznaczył na cele mieszkaniowe, jednak w chwili orzekania poza sporem było, że nieruchomość w znacznej części przeznaczona jest na cele mieszkaniowe. Zdaniem skarżących, obecny formalny podział nie ma znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sporu, gdyż w dacie nabycia prawa wnioskodawców do przekształcenia prawa wieczystego użytkowania we własność (z mocy prawa) okoliczność ta nie miała żadnego znaczenia prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia 26 października 2005r., w sprawie II SA/Sz 1336/04, po rozpatrzeniu skargi M. i J. K. – oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Sąd stwierdził, że przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości – wyklucza z kręgu nabywców prawa własności te osoby, które nabyły prawo użytkowania (współużytkowania) wieczystego w okresie między dniem 26 maja 1990r. a dniem 24 października 2001r. niezależnie od sposobu nabycia prawa. Zdaniem Sądu, następcą prawnym w myśl art. 1 ust. 2 tej ustawy będzie więc tylko taka osoba fizyczna, która nabyła prawo użytkowania wieczystego po dniu 24 października 2001r. od osób fizycznych, które spełniły wymogi określone w art. 1 ust. 1. Skarżący nabyli prawo użytkowania wieczystego od osoby fizycznej na podstawie umowy z dnia [...]r., zatem nie nabyli uprawnienia do nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Sąd nie podzielił zarzutu skargi, iż NSA w wyroku z dnia 3 października 2001r. w sprawie SA/Sz 298/2000 ze skargi M. i J. K., przesądził, że skarżący są następcami prawnymi osoby fizycznej, której przysługiwało prawo wieczystego użytkowania w dniu 26 maja 1990r. i że pogląd ten jest aktualny także na gruncie ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności. Zdaniem Sądu, następstwo prawne uregulowane w ustawie z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego ..., nie może być utożsamione z następstwem prawnym uregulowanym w ustawie z dnia 26 lipca 2001r. W ustawach tych w sposób zasadniczo odmiennie określono krąg osób uprawnionych do przekształcenia użytkowania wieczystego (nabycia prawa własności), a tym samym nie każdy następca prawny osoby uprawnionej na podstawie ustawy z 4 września 1997r. spełnia równocześnie kryteria następcy prawnego na podstawie ustawy z 26 lipca 2001r. Sąd nie podzielił też zarzutu skargi dotyczącego naruszenia konstytucyjnych zasad : równości wobec prawa i ochrony własności. Ponadto stwierdził, że skarżący nie spełnili również określonego w art. 1 ust. 1 ustawy warunku dotyczącego charakteru przedmiotowej nieruchomości. Przepis ten stanowi, że uprawnienie do nabycia własności dotyczy nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne, natomiast zabudowa przedmiotowej nieruchomości jest wielofunkcyjna. Z umowy sprzedaży z dnia [...]r. wynika, że częścią składową nabywanej nieruchomości był budynek motelu o pow. użytkowej [...] m2, budynek mieszkalny o pow. użytkowej [...] m2 oraz budynek gospodarczy o poz. [...] m2, przy czym skarżący oświadczyli w umowie, że budynek motelu i budynek gospodarczy nabywają z przeznaczeniem na działalność gospodarczą. W ocenie Sądu, ustawodawca dokonując ingerencji w prawo własności Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego i stanowiąc, że niektóre z nieruchomości będące własnością tych podmiotów, oddane w użytkowanie wieczyste osób fizycznych, stają się z mocy prawa własnością tych osób, określił, iż dotyczy to "nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne". Skoro ustawodawca wymienił tylko takie dwa rodzaje nieruchomości oraz z uwagi na wyjątkowy charakter przepisów omawianej ustawy, Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna rozszerzająca interpretacja powołanego przepisu, a zatem dotyczy on jedynie nieruchomości "zabudowanych na cele mieszkaniowe", a nie "zabudowanych na różne cele, w tym mieszkaniowe" – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. M. i J. K. wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną. Wskazując jako podstawę kasacyjną naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) zarzucili błędną wykładnię art. 1 ust. 1 oraz niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości w sytuacji, gdy następstwo prawne osób uprawnionych do żądania przekształcenia prawa wieczystego użytkowania we własność obejmowało zarówno sukcesję uniwersalną, jak i syngularną. W ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych, mający wpływ na treść rozstrzygnięcia, a polegający na przyjęciu, że nieruchomość skarżących nie spełnia kryterium przedmiotowego, określonego w art. 1 ust. 1 ustawy, chociaż skarżący dowiedli, przez wydzielenie geodezyjne nieruchomości, iż 2/3 nieruchomości przeznaczone jest na funkcję mieszkalną. W tej sytuacji, zgodnie z prawem budowlanym, cała nieruchomość powinna być zakwalifikowana jako nieruchomość przeznaczona na cele mieszkalne. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 listopada 2006r. w sprawie I OSK 74/06, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej J. K. i M. K. – uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [...]do ponownego rozpatrzenia. Sąd drugiej instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że celem regulacji zawartej w ustawie z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości było stworzenie możliwości zgłoszenia w postępowaniu administracyjnym przez użytkowników wieczystych roszczenia o nieodpłatne nabycie prawa własności określonych nieruchomości. Początkowo roszczenie to przysługiwało osobom fizycznym będącym w dniach 26 maja 1990r. i 24 października 2001r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarach wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw rolnych na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46 poz. 340 ze zm.) i zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne. Kolejne nowelizacje powyższej ustawy, dokonane w latach 2002 i 2003 rozszerzyły zakres jej działania na terytorium całego kraju, a uprawnienie do złożenia wniosku nie było już ograniczone miejscem położenia nieruchomości na określonym w ustawie obszarze kraju. Sąd uznał za oczywiste, że zmiana ustawy miała na celu objęcie jej działaniem szerokiego kręgu użytkowników wieczystych będących osobami fizycznymi. Biorąc te kryteria pod uwagę i stosując wykładnię celowościową (ratio legis) art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001r., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z omawianego uprawnienia mogą korzystać następcy prawni osób wymienionych w art. 1 ust. 1 tej ustawy, którzy sami lub łącznie z poprzednikami prawnymi byli użytkownikami wieczystymi w okresie od 26 maja 1990r. do 24 października 2001r. Dotyczy to wszelkich następców prawnych, a więc następców w drodze sukcesji uniwersalnej (np. dziedziczenia) i syngularnej (np. w wyniku nabycia użytkowania wieczystego w drodze umowy sprzedaży czy też darowizny), albowiem art. 1 ust. 2 ustawy nie zawiera w tym zakresie rozróżnienia i używa ogólnego sformułowania "następcy prawni". Sąd drugiej instancji wskazał, że skoro poprzednik prawny skarżących w dniu 26 maja 1990r. był użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, natomiast sami skarżący byli jej użytkownikami wieczystymi w dniu 24 października 2001r., to tym samym przysługuje im na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. roszczenie o nabycie z mocy prawa własności tej nieruchomości. Wobec takiego stanu rzeczy Sąd przyjął, że w zakresie podstawy faktycznej, a przecież ona decyduje o subsumcji danych przepisów prawnych, a zatem i o konsekwencjach prawnych, które norma prawna wiąże z ustalonym stanem faktycznym, brak jest odpowiednich ustaleń odnośnie zabudowy spornej nieruchomości z punktu widzenia celu mieszkaniowego. Przedstawione w tym zakresie założenie Sądu pierwszej instancji nie może być uznane za trafne. Sąd drugiej instancji podkreślił, że przy dokonywaniu symbsumpcji niezbędne jest uznanie określonego faktu za udowodniony. Stwierdzając zatem wystąpienie luk w podstawie faktycznej, uniemożliwiających ocenę prawidłowości zastosowania przez organ administracyjnych wchodzących w rachubę – w okolicznościach rozpatrywanej sprawy – przepisów prawnych odnoszących się do charakteru zabudowy spornej nieruchomości, Sąd drugiej instancji uznał wskazaną przez skarżących podstawę kasacyjną za w pełni usprawiedliwioną. Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...]r. podtrzymali wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący podnieśli m.in., że nieruchomość będąca w ich użytkowaniu wieczystym, składa się z dwóch działek gruntu. Działka o nr. ewidencyjnym [...] o pow. [...] m2 stanowi tereny zabudowane budynkiem mieszkalnym. Działka o nr. [...] o pow. [...] m2 stanowi tereny innej zabudowy. Każda z tych działek stanowi odrębną nieruchomość, dla których prowadzone są odrębne księgi wieczyste. Taki podział nieruchomości skarżący zmuszeni byli przeprowadzić, gdyż Miasto [...] kwalifikowało całą nieruchomość jako tereny zabudowy innej, nie mieszkalnej. Dokonany podział wskazuje jednoznacznie, że tylko ¼ nieruchomości skarżących stanowi tereny innej zabudowy, a przeważająca część jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Dlatego należy uznać, że cała nieruchomość spełnia kryterium ustawowe, - "nieruchomość zabudowana na cele mieszkaniowe". Okoliczność ta została ujawniona już po wydaniu decyzji przez Prezydenta Miasta [...] co wskazuje, iż nie była przedmiotem merytorycznej oceny przez ten organ. Natomiast organ odwoławczy skupił się głównie na ustaleniu czy skarżący mają spełniają kryterium następców prawnych użytkownika wieczystego i nie rozważał kwestii statusu nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny po ponownym rozpatrzeniu sprawy, z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zaskarżonej decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem, i to obowiązującym w dacie jej wydania. Stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2006r. w sprawie I OSK 74/06 wyraził pogląd, że "stosując wykładnię celowościową (ratio legis) art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności (Dz.U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.) należy stwierdzić, że z omawianego uprawnienia mogą korzystać następcy prawni osób wymienionych w art. 1 ust. 1 tej ustawy, którzy sami lub łącznie z poprzednikami prawnymi byli użytkownikami wieczystymi nieruchomości w okresie od 26 maja 1990r. do 24 października 2001r. Dotyczy to wszystkich następców prawnych, a więc następców w drodze sukcesji uniwersalnej (np. dziedziczenia) i syngularnej (np. w wyniku nabycia użytkowania wieczystego w drodze umowy sprzedaży czy też darowizny), albowiem art. 1 ust. 2 ustawy nie zawiera tym zakresie rozróżnienia i używa ogólnego sformułowania "następcy prawni". Rozpatrując ponownie sprawę, Sąd stwierdził, że niesporne jest, że poprzednik prawny skarżących w dniu [...]r. był użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, natomiast sami skarżący byli jej użytkownikami wieczystymi w dniu [...]r., bowiem nieruchomość tą nabyli na podstawie aktu notarialnego w drodze umowy sprzedaży z dnia [...]r., Rep. [...]. Dlatego na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. przysługiwało im roszczenie o nabycie z mocy prawa własności tej nieruchomości. W świetle powyższego, zarzut skargi o naruszeniu prawa materialnego tj. art.1 ust. 1 i 2 wskazanej wyżej ustawy uznać należało za zasadny. Zasadny jest również zarzut skargi, że kwestia statusu nieruchomości, w szczególności ustalenie czy nieruchomość ta jest zabudowana na cele mieszkalne, nie stanowiła przedmiotu rozważań organów orzekających w sprawie. Na potrzebę wyjaśnienia tej kwestii zwrócił uwagę NSA w swoim wyroku. Przypomnieć zatem należy, że przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, obejmował uwłaszczeniem nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe lub stanowiące nieruchomości rolne. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że organ ten ustalił, iż warunek celu mieszkaniowego nie został spełniony, gdyż nieruchomość jest zabudowana budynkami o funkcji : motelu, garaży i mieszkaniowej zrealizowanymi na podstawie pozwoleń na budowę w latach 1995, 1996 i 2000r. Po wydaniu decyzji przez organ I instancji przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...], została podzielona na dwie działki: o nr [...] o pow. [...] i o nr [...] o pow. [...] m2, przy czym działka nr [...] stanowi teren mieszkaniowy a działka nr [...] teren innej zabudowy. Organ odwoławczy, jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, powyższych okoliczności głębiej nie analizował i przyjął jak organ I instancji, że wymóg zabudowy nieruchomości na cele mieszkaniowe z art. 1 ust. 1 tej ustawy nie został spełniony. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie ustalenie stanu faktycznego sprawy niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy w kontekście przepisów obowiązujących w dacie orzekania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ustawa z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.) utraciła moc na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. Nr 175, poz. 1459). Z powyższych względów, Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c", art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – skargę uwzględnił i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uchylił, orzekając zarazem, że decyzja ta nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku, a także obciążył Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] kosztami postępowania w sprawie.