I OSK 74/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska Leszek Włoskiewicz Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Janusza K., Moniki K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 października 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 1336/04 w sprawie ze skargi Janusza i Moniki K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 10 listopada 2004 r. (...) w przedmiocie nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz Moniki i Janusza K. 220 zł /dwieście dwadzieścia/ tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 października 2005 r., I SA/Sz 1336/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Janusza i Moniki K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 10 listopada 2004 r., (...). W uzasadnieniu powyższego wyroku przedstawiono następujący stan sprawy oraz ocenę prawną: Skarżący wnioskiem z dnia 8 września 2003 r. wystąpili o nabycie prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w K., przy ulicy Ś. 45, obręb nr 29, działka 271, o pow. 4.857 m2, znajdującej się w ich wieczystym użytkowaniu. Prezydent Miasta K., powołując się na art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości /Dz.U. nr 113 poz. 1209 ze zm./ decyzją z dnia 30 września 2004 r., odmówił skarżącym stwierdzenia nabycia prawa własności tej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 10 listopada 2004 r. zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji z dnia 10 listopada 2004 r. Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 1 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. - ze zmianami wynikającymi z ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego /Dz.U. nr 64 poz. 592/ - osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 24 października 2001 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne, nabywają - z mocy prawa - własność tych nieruchomości. Ustawa umożliwia również takie nabycie następcom prawnym użytkowników wieczystych wymienionych w art. 1 ust. 1 ustawy. W niniejszej sprawie nie można jednak mówić o następstwie prawnym, bowiem, wbrew art. 1 ust. 2 ww. ustawy, wnioskodawcom w żadnej ze wskazanych w przepisach dat prawo użytkowania wieczystego nie przysługiwało, ponieważ nabyli oni prawo użytkowania wieczystego na podstawie aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia 25 lutego 1999 r., Rep. A. (...). W dniu 26 maja 1990 r. nie byli więc oni użytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości, ani też następcami prawnymi osób, którym prawo użytkowania wieczystego przysługiwało w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu 24 października 2001 r. Zdaniem organu, następcy prawni nabywają prawo użytkowania wieczystego wyłącznie wtedy, gdy poprzednikowi prawnemu to prawo przysługiwało w obu granicznych datach. Organ stwierdził nadto, że nieruchomość nie spełnia także wynikających z art. 1 ust. 1 ww. ustawy wymogów dotyczących jej zabudowy na cele mieszkalne. Z akt sprawy wynika bowiem, że jest ona zabudowana budynkami o funkcji: motelu, garaży i mieszkaniowej, zrealizowanymi na podstawie pozwoleń na budowę wydanych w latach 1995, 1996 i 2000. Monika i Janusz K. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, domagając się jej uchylenia wraz z decyzją organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że brak jest podstawy do uznania zaskarżonej decyzji za wadliwą. Sąd przeprowadzone przez organ postępowanie administracyjne ocenił jako prawidłowe, zastosowanie zaś przepisów prawa materialnego - jako właściwe. Stwierdził, że przepis art. 1 ust. 1 omawianej ustawy wyklucza z kręgu nabywców prawa własności te osoby, które nabyły prawo użytkowania wieczystego w okresie między dniem 26 maja 1990 r. a dniem 24 października 2001 r., niezależnie od sposobu nabycia tego prawa. Zdaniem Sądu, następcą prawnym w myśl art. 1 ust. 2 będzie wiec tylko taka osoba fizyczna, która nabyła prawo użytkowania wieczystego po dniu 24 października 2001 r. od osób fizycznych, które spełniały wymogi określone w art. 1 ust. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podkreślił, że skarżący nabyli prawo użytkowania wieczystego od osoby fizycznej na podstawie umowy sprzedaży z dnia 25 lutego 1999 r., ale nie nabyli uprawnienia do nabycia prawa własności nieruchomości i w związku z tym skargę należało oddalić. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarżący nie spełnili również określonego w art. 1 ust. 1 ustawy warunku dotyczącego charakteru przedmiotowej nieruchomości. Powyższy przepis stanowi, że uprawnienie do nabycia własności dotyczy nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne, natomiast zabudowa przedmiotowej nieruchomości jest wielofunkcyjna. Z umowy sprzedaży wynika, że częścią składową nabywanej nieruchomości był budynek motelu o pow. użytkowej 340 m2, budynek mieszkalny o pow. użytkowej 240 m2, oraz budynek gospodarczy o pow. 60 m2, przy czym w umowie tej skarżący oświadczyli, iż budynek motelu i budynek gospodarczy nabywają z przeznaczeniem na działalność gospodarczą. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Monika i Janusz K. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Wskazując jako podstawę kasacyjną naruszenie prawa materialnego /art. 174 pkt 1 p.p.s.a./ zarzucili błędną wykładnię art. 1 ust. 1 oraz niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości w sytuacji, gdy następstwo prawne osób uprawnionych do żądania przekształcenia prawa wieczystego użytkowania we własność obejmowało zarówno sukcesję uniwersalną, jak i syngularną. W ramach drugiej podstawy kasacyjnej /art. 174 pkt 2 p.p.s.a./ zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych, mający wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, a polegający na przyjęciu, że nieruchomość skarżących nie spełnia kryterium przedmiotowego, określonego w art. 1 ust. 1 ustawy, chociaż skarżący dowiedli, przez wydzielenie geodezyjne nieruchomości, iż 2/3 nieruchomości przeznaczone jest na funkcję mieszkalną. W tej sytuacji, zgodnie z prawem budowlanym, cała nieruchomość powinna być zakwalifikowana jako nieruchomość przeznaczona na cele mieszkalne. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że stosownie do art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270; zwanej dalej p.p.s.a./, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z tym że z uwzględnieniem przesłanek określonych w par. 2 powołanego artykułu. Granice te wyznaczają przytoczone w skardze kasacyjnej podstawy skonkretyzowane zarzutami, ich uzasadnieniem oraz jej wnioskami. Wychodząc z tego założenia, należy wstępnie podkreślić, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do ograniczenia swoich rozważań wyłącznie do oceny zagadnienia prawidłowości zastosowania i dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego oraz procesowego /art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a./. Celem regulacji zawartej w ustawie z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości było stworzenie możliwości zgłoszenia w postępowaniu administracyjnym przez użytkowników wieczystych roszczenia o nieodpłatne nabycie prawa własności określonych nieruchomości. Początkowo roszczenie to przysługiwało osobom fizycznym będącym w dniach 26 maja 1990 r. i 24 października 2001 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarach wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych /Dz.U. nr 46 poz. 340 ze zm./ i zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne. Adresatami tej regulacji były wprawdzie osoby fizyczne, ale samo usprawnienie miało przede wszystkim charakter przedmiotowy, gdyż, jak już wspomniano, odnosiło się do nieruchomości określonego rodzaju. Chodziło bowiem o likwidację stanów tymczasowych tych nieruchomości. Kolejne nowelizacje omawianej ustawy, dokonane w latach 2002 i 2003, rozszerzyły zakres jej działania na terytorium całego kraju, a uprawnienie do złożenia wniosku nie było już ograniczone miejscem położenia nieruchomości na określonym w ustawie obszarze kraju. Oczywiste więc jest, że zmiana ustawy miała na celu objęcie jej działaniem szerokiego kręgu użytkowników wieczystych będących osobami fizycznymi. Biorąc te kryteria pod uwagę i stosując wykładnię celowościową /ratio legis/ art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., należy stwierdzić, że z omawianego uprawnienia mogą korzystać następcy prawni osób wymienionych w art. 1 ust. 1 tej ustawy, którzy sami lub łącznie z poprzednikami prawnymi byli użytkownikami wieczystymi nieruchomości w okresie od 26 maja 1990 r. do 24 października 2001 r. Dotyczy to wszelkich następców prawnych, a więc następców w drodze sukcesji uniwersalnej /np. dziedziczenia/ i syngularnej /np. w wyniku nabycia użytkowania wieczystego w drodze umowy sprzedaży czy też darowizny/, albowiem art. 1 ust. 2 ustawy nie zawiera w tym zakresie rozróżnienia i używa ogólnego sformułowania “następcy prawni". Przedstawione stanowisko jest zgodne z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego /por. np. wyrok z 7 lutego 2006 r., I OSK 410/05 oraz wyrok z 29 listopada 2004 r., OSK 804/04/. Z orzecznictwa tego wynika, że na następców prawnych w przypadku sukcesji uniwersalnej /art. 922 Kc/ mogą również przejść, oprócz praw i obowiązków majątkowych spadkodawcy, prawa i obowiązki, które mogą dopiero powstać w związku z określonymi zdarzeniami. Prawo do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności jest niewątpliwie prawem podmiotowym majątkowym. Jako takie podlegałoby dziedziczeniu /art. 922 par. 1 Kc/. Przyjęcie zatem poglądu, że regulacja zawarta w art. 1 ust. 2 omawianej ustawy dotyczy tylko następców prawnych, którzy nabyli prawo użytkowania wieczystego po dniu 24 października 2001 r. byłaby regulacją zbędną. Taka sytuacja nie może zaś wystąpić, biorąc pod uwagę obowiązującą w legislacji zasadę racjonalnego ustawodawcy. Identycznie kształtuje się sytuacja prawna nabywców prawa użytkowania wieczystego w drodze umowy sprzedaży, jeżeli weszli oni w prawa swojego poprzednika prawnego przed dniem 24 października 2001 r., ale po dniu 26 maja 1990 r. Uwzględnić bowiem trzeba, że treść użytkowania wieczystego obejmuje m.in. uprawnienie do rozporządzenia przez użytkownika wieczystego przysługującym mu prawem, i to zarówno inter vivos, jak i mortis causa. Wszystko to prowadzi do wniosku, że skoro poprzednik prawny skarżących w dniu 26 maja 1990 r. był użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, natomiast sami skarżący byli jej użytkownikami wieczystymi w dniu 24 października 2001 r., to tym samym przysługuje im, na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., roszczenie o nabycie z mocy prawa własności tej nieruchomości. Wobec takiego stanu rzeczy przyjąć należy, że w zakresie podstawy faktycznej, a przecież ona decyduje o subsumcji danych przepisów prawnych, a zatem i o konsekwencjach prawnych, które norma prawna wiąże z ustalonym stanem faktycznym, brak jest odpowiednich ustaleń odnośnie do zabudowy spornej nieruchomości z punktu widzenia celu mieszkaniowego. Przedstawione w tym zakresie założenie Sądu pierwszej instancji nie może więc być uznane za trafne. Podkreślić trzeba, że przy dokonywaniu subsumcji niezbędne jest uznanie określonego faktu za udowodniony. Stwierdzając zatem występowanie luk w podstawie faktycznej, uniemożliwiających ocenę prawidłowości zastosowania przez organ administracyjny wchodzących w rachubę - w okolicznościach niniejszej sprawy - przepisów prawnych odnoszących się do charakteru zabudowy spornej nieruchomości, należało uznać wskazaną przez skarżących podstawę kasacyjną za w pełni usprawiedliwioną. W tym stanie rzeczy zaskarżony wyrok nie mógł się ostać i dlatego też, na podstawie art. 185 par. 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.