I OSK 1478/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.), Henryk Ożóg, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 15 października 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektora Pracy w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 1110/06 w sprawie ze skargi Szpitala Powiatowego im. [...] w Z. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie realizacji wyroku sądu powszechnego uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2007 r., na skutek skargi Szpitala Powiatowego im. dr. T. Chałubińskiego w Zakopanem na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie w przedmiocie realizacji wyroku sądu powszechnego, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Określił ponadto, że obie decyzje nie mogą być wykonane. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy. Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Krakowie Oddział w Nowym Sączu działając na podstawie art. 9 pkt 5 w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 ze zm.) po przeprowadzeniu kontroli w Szpitalu Powiatowym im. Tytusa Chałubińskiego w Zakopanem sporządził do pracodawcy – Dyrektora tego Szpitala wystąpienie z dnia 9 maja 2006 r., w którym wniósł o realizację wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie Wydział VI Pracy z dnia 28 lutego 2006 r. poprzez przywrócenie do pracy p. T. M., R. J., A. C. F. na dotychczasowych warunkach. Od tego wystąpienia odwołał się Szpital podnosząc, że charakter wystąpienia, którym jest nakazanie realizacji wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie jest decyzją administracyjną albowiem nakłada na pracodawcę określone obowiązki prawne. Dodatkowo skarżący przedstawił zarzuty, które w jego ocenie, nie uzasadniają wykonania wyroku sądu powszechnego. Zastępca Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie w odpowiedzi na powyższe podniósł, że wystąpienie inspektora pracy nie jest decyzją administracyjną i z tego powodu kwestionowanie wniosków wystąpieniowych rozpatrywane jest w trybie analogicznym do postępowania skargowego. Dyrektor Szpitala Powiatowego im. Tytusa Chałubińskiego w Zakopanem złożył skargę na odpowiedź Zastępcy Okręgowego Inspektora Pracy, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że wystąpienie inspektora pracy zostało wydane w trybie art. 9 pkt 5 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy. Podkreślił także, że kontrola przeprowadzona przez Inspekcję Pracy ma na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania przez podmiot kontrolowany prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy oraz udokumentowanie dokonanych ustaleń. Pracodawca, do którego skierowano wystąpienie jest obowiązany w terminie określonym w wystąpieniu nie dłuższym niż 30 dni zawiadomić inspektora pracy o terminie i sposobie wykonania ujętych w wystąpieniu wniosków. Wbrew, więc twierdzeniom zawartym w pismach Państwowej Inspekcji Pracy i prezentowanym w czasie rozprawy, wystąpienie nie jest czynnością stricte faktyczną, niemającego żadnego znaczenia prawnego dla kontrolowanego pracodawcy, a co za tym idzie nie objętą kognicją sądu administracyjnego. Skoro pracodawca, do którego skierowano wystąpienie jest obowiązany w terminie określonym w wystąpieniu, nie dłuższym niż 30 dnia zawiadomić inspektora pracy o terminie i sposobie wykonania ujętych w wystąpieniu wniosków to znaczy, ż wystąpienie odpowiada ustawowej definicji czynności materialnoprawnej albowiem z wystąpieniem ustawa łączy konkretne obowiązki pracodawcy w postaci ustosunkowania się do ocen zawartych w wystąpieniu. Organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do działania określonego w art. 9 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwrócił uwagę, że zarówno z treści wystąpienia, jak i z pisma organu II instancji w żaden sposób nie wynika, jakie przepisy prawa pracy kontrolowany szpital naruszył nie wykonując orzeczenia sądu powszechnego. Zdaniem Sądu, Inspektor Pracy nie ma uprawnienia do kierowania wystąpień w przedmiocie wykonania prawomocnego wyroku sądu powszechnego, choćby nawet rozstrzygnięcie zawarte w wyroku dotyczyło materii z zakresu prawa pracy. Wyrok ten zaskarżył organ. W złożonej skardze kasacyjnej kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie prawa materialnego, poprzez: • naruszenie art. 8 i art. 48 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm. oraz z 2005 r. Nr 10, poz. 71), • naruszenie art. 455 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.) w związku z art. 300 Kodeksu pracy, • naruszenie art. 9 pkt 5 w związku z art. 21 i art. 21c ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, (Dz. U. z 2001 r. Nr 214, poz. 1362, ze. zm. oraz z 2005 r. Nr 167, poz. 1399). W niniejszej sprawie, w żadnym razie nie można twierdzić, że wystąpienie z dnia 9 maja 2006 r. zawierało kategoryczne zwroty charakterystyczne dla decyzji administracyjnej. Przeciwnie, były to zwroty charakterystyczne dla wystąpienia jako szczególnego środka działań pokontrolnych niebędącego decyzją administracyjną. Wystąpienie z 9 maja 2006 r. brzmi: "wnoszę o realizację wyroku... poprzez przywrócenie do pracy... na dotychczasowych warunkach". Żadne z użytych sformułowań z gramatycznego punktu widzenia nie posiada zwrotu kategoryczno - zobowiązującego charakterystycznego dla decyzji administracyjnej. Jedyny obowiązek strony polegał na ustosunkowaniu się do treści wystąpienia i udzieleniu organowi PIP odpowiedzi. W systemie prawa administracyjnego nie bez znaczenia jest fakt, że ocena rozstrzygnięcia wedle jego treści przypisująca domniemanie decyzji administracyjnej opiera się zasadniczo na interesie strony zainteresowanej z reguły otrzymaniem korzystnej dla niej decyzji, a nie innego niewiążącego rozstrzygnięcia. Inaczej rzecz wygląda w przypadku organów PIP, które na mocy decyzji administracyjnej zwanej nakazem nakładają na stronę określone obowiązki wskazujące na naruszenie prawa, natomiast przy pomocy wystąpienia kierują wnioski o podjęcie działań zmierzających do likwidacji zaistniałych naruszeń przepisów. W przypadku, gdy organ PIP kieruje do podmiotu kontrolowanego wystąpienie na podstawie art. 9 pkt 5 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. i wyraźnie w trakcie korespondencji stwierdza, że środek ten nie ma charakteru decyzji administracyjnej, czyli w razie ewentualnego niewykonania wystąpienia strona nie będzie ponosić konsekwencji związanych z egzekucją administracyjną - to z materialnego punktu widzenia strona nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu wystąpienia w sferze wykraczającej poza organy PIP. Wynika to stąd, że niewykonanie wystąpienia PIP nie grozi stronie żadnymi konsekwencjami prawnymi, oprócz obowiązku udzielenia odpowiedzi. Treść wystąpienia rodzi identyczne skutki prawne, jak zwykłe pismo organu PIP skierowane do podmiotu kontrolowanego. Nie wykonanie wniosków zawartych w wystąpieniu nie jest, samo przez się, zagrożone jakąkolwiek sankcją prawną. Ustawodawca zobowiązuje tylko pracodawcę w myśl art. 21d ust. 2 ustawy o PIP do udzielenia odpowiedzi na wystąpienie i jedynie w takim zakresie może ono podlegać kognicji sądu administracyjnego. W tych warunkach zapewnienie ze strony organu PIP, iż skierowany środek pokontrolny w postaci wystąpienia, niebędącego decyzją administracyjną nie grozi stronie żadnymi konsekwencjami prawnymi, powinien być wystarczającą podstawą dla sądu administracyjnego do odrzucenia lub oddalenia skargi, jeśli regulacja wystąpienia dotyczy naruszeń przepisów prawa pracy. Ranga Państwowej Inspekcji Pracy, podlegającej Sejmowi RP ma w sferze perswazyjnej skłonić podmiot zatrudniający do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Zaskarżony wyrok stanowi natomiast niezrozumienie zadań ciążących na Państwowej Inspekcji Pracy, niezależnie od głównego zarzutu jego błędności w strukturze treści obowiązku pracodawcy wykonania prawomocnego wyroku sądu pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny ma natomiast rację, że w zaskarżonym wystąpieniu nie wskazano wyraźnie art. 48 § 1 K.p. lecz powołano przepisy sankcyjne z zakresu prawa pracy, przewidujące karalność za niewykonanie wyroku sądu pracy. Z systemowego punktu widzenia jest natomiast oczywiste, że jeśli istnieje sankcyjny przepis prawa pracy, to musi istnieć materialny przepis prawa pracy, którego naruszenie przez pracodawcę wyczerpuje znamiona art. 282 § 2 K.p. Kontrowersyjna jest również podstawa formalno-prawna do kwestionowania skierowanego do skarżącego wystąpienia w formie skargi do sądu administracyjnego. Wystąpienie jest zwykłym pismem inspektora pracy nazywanym wystąpieniem, w stosunku, do którego ustawodawca zobowiązuje jedynie adresata do udzielenia odpowiedzi w określonym terminie. PIP ma interes w tym, aby zawierać swoje stanowisko w danych sprawach w formie wystąpienia, ponieważ przy pomocy tego środka komunikowania prezentuje swój pogląd na przestrzeganie prawa w określonych stanach faktycznych. Wystąpienia służą także jako swoista forma opinii prawnej w toku postępowań przed sądami pracy rozstrzygającymi spory ze stosunku pracy. Wystąpienie inspektora pracy spełnia również rolę prewencyjną, a także rolę aktu zmierzającego do dobrowolnego przywrócenia stanu zgodnego z prawem, eliminując wielekroć długotrwałe procesy sądowe. Za treścią wystąpienia stoi, bowiem autorytet organu powołanego w myśl art. 24 Konstytucji RP do sprawowania nadzoru nad szeroko pojętymi warunkami pracy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę tylko enumeratywnie wymienione przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 tego przepisu, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie występują. Skargę kasacyjną kierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego można, zgodnie z art. 174 P.p.s.a., oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego polegającej na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozważania w niniejszej sprawie rozpocząć należy od przybliżenia charakteru prawnego wystąpienia organów Państwowej Inspekcji Pracy na podstawie art. 9 pkt 5 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy. Podkreślić trzeba, że charakter prawny tego rodzaju wystąpienia wydawanego przez organy Państwowej Inspekcji Pracy na podstawie art. 9 pkt 5 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. wywoływał wątpliwości w orzecznictwie sądowym. Zauważyć należy, iż w punktach 1 – 3 tego artykułu ustawodawca przyznał organom tej inspekcji uprawnienia do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień, wstrzymania prac, skierowania pracowników do innych prac, nakazania wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, nakazania zaprzestania określonej działalności. W oparciu zaś o punkt 4 tego samego artykułu organom Inspekcji przysługuje prawo zgłoszenia sprzeciwu przeciwko uruchomieniu zakładu pracy nieuzwględniającego wymagań bezpieczeństwa i higieny pracy. Wymienione uprawnienia stanowią władcze i jednostronne rozstrzygnięcia organów administracji publicznej, kształtujące zarazem obowiązki niepodporzadkowanych tym organom podmiotów w sprawie indywidualnej. Odpowiadają, więc one kryteriom, jakie winna spełniać decyzja administracyjna, a co za tym idzie z tego też powodu do wydawania tych nakazów i sprzeciwu stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wątpliwości wywołuje natomiast uprawnienie do skierowania przez organy Państwowej Inspekcji Pracy, na podstawie art. 9 pkt 5 ustawy, wystąpienia do pracodawcy. Takie wystąpienia mogą mieć miejsce wtedy, gdy organ Inspekcji stwierdzi inne naruszenia niż wymienione w punktach 1 – 4 ustawy. Są to wystąpienia "o usunięcie stwierdzonych naruszeń, a także w razie potrzeby o wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do osób winnych". Charakter prawny tych wystąpień wywołał, o czym była mowa już powyżej, rozbieżności w orzecznictwie sądowym. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 5 czerwca 2002 r., sygn. akt SA/Sz 1138/01 (OSP 2003, nr 4, poz. 48) przyjął jednak, iż wystąpienie państwowego inspektora pracy, o którym mowa powyżej nie jest ani decyzją administracyjną ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Sąd uzasadnił swoje stanowisko tym, że wskazany w wystąpieniu obowiązek nie rodzi dla jego adresata żadnych negatywnych konsekwencji w przypadku jego niewykonania. Przenosząc te rozważania na stan niniejszej sprawy zauważyć należy, iż w wystąpieniu Inspektora Pracy, które było przedmiotem skargi do Sądu I instancji, organ wniósł o realizację wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie Wydział VI Pracy z dnia 28 lutego 2006 r. poprzez przywrócenie do pracy T. M., R. J., A. C. F. na dotychczasowych warunkach. Wystąpienie w tym przedmiocie nie nałożyło jednak na Pracodawcę żadnego obowiązku, a zatem nie mogło być traktowane jako decyzja administracyjna. Wystąpienie to miało jedynie charakter zalecenia czy też postulatu pod adresem owego pracodawcy. Nie miało zaś charakteru aktu władczego. Należało więc rozważyć jeszcze, czy wystąpienie Inspektora Pracy będące przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie miało charakter aktu lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przepis ten wymaga, aby ów akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczył uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Musi, zatem istnieć ścisły i bezpośredni związek pomiędzy wystąpieniem Inspektora Pracy, a możliwością realizacji uprawnień bądź obowiązków będących przedmiotem tego wystąpienia. W rozpoznawanej sprawie, takiego związku nie można było stwierdzić. Wystąpienie to nie tylko, bowiem nie rodziło żadnego obowiązku po stronie adresata – skarżącego w rozpoznawanej sprawie, ale też nie stwarzało po stronie pracownika, żadnego uprawnienia. Skarżący nie musiał się temu wystąpieniu podporządkować, gdyż jego obowiązkiem było wyłącznie stosownie do art. 21d ust. 2 ustawy zawiadomienie inspektora pracy w terminie określonym w wystąpieniu nie dłuższym niż 30 dni, - o terminie i sposobie wykonania ujętych w wystąpieniu wniosków. Podporządkowanie się takiemu wystąpieniu nie kwalifikuje się także do zastosowania egzekucji administracyjnej, gdyż stosownie do art. 2 § 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucji takiej podlegają obowiązki z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi nakładanego w drodze decyzji organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Nie można zatem było uznać, że wystąpienie dokonane na podstawie art. 9 pkt 5 ustawy z 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, niemające w swej istocie cech aktu władczego i niebędące w swej istocie decyzją administracyjną odpowiada cechom aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W konsekwencji powyższych rozważań skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego doszedł do przekonania, iż skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie mieściła się w kategorii spraw, które należą do właściwości sądów administracyjnych. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.