I OSK 159/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno /spr./, Leszek Leszczyński, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp.J. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 622/06 w sprawie ze skargi A. Sp.J. w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 18 października 2006 r., sygn. akt II SA/Lu 622/06 oddalił skargę A. Spółka Jawna w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej. Przedmiotową uchwałą wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) oraz art. 13 ust. 1 i ust. 2 pkt. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz.2603 ze zm.) Rada Miasta [...] wyraziła zgodę na zbycie w drodze bezprzetargowej nieruchomości stanowiących własność Gminy [...] tj. wymienionych w załączniku do uchwały stanowiącym jej integralną część, działek: nr 131 (obręb 2, arkusz 6, KW 237185, pow. ok. 200m2), nr 350/1 (obręb 31, arkusz 12, KW 152234, pow. 69m2), Nr 350/2 (obręb 33, arkusz 21, KW 152234, pow. 102m2) oraz części działki nr 2/2 (obręb 21, arkusz 2, KW 156346, pow. ok. 260m2) - na rzecz właścicieli nieruchomości przyległych celem poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości. Powyższą uchwałę zaskarżyła do sądu administracyjnego A. Spółka jawna w [...], domagając się jej uchylenia. Skarżąca wyjaśniła, że jest najemcą działek nr 3/3, 3/2 oraz 2/3 położonych w [...] na podstawie umowy najmu z dnia 11 lutego 2005r. zawartej z M. A. W. na czas określony tj. do dnia 30 czerwca 2008 r. Obecnie wynajmującymi są J. U. i D. U. PHU "U." s.c. w [...], którzy stali się właścicielami tych nieruchomości na podstawie umowy z dnia 15 września 2005 r. Wynajmowane przez skarżącą działki nr 3/3 oraz 2/3 sąsiadują z działką nr 2/2 objętą zaskarżoną uchwałą wyrażającą zgodę na jej zbycie w drodze bezprzetargowej na rzecz właścicieli nieruchomości przyległych w celu poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości. Skarżąca zarzuciła, że sprzedaż działki nr 2/2 D. i J. U. nie poprawi warunków zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ponieważ to skarżąca jako najemca korzysta faktycznie z nieruchomości przyległych do 30 czerwca 2008r. i prowadzi na niej salon samochodowy. Uznając skargę za bezzasadną Sąd I instancji stwierdził, że w świetle przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu (art. 37 ust. 1). Tryb bezprzetargowy dopuszczalny jest jedynie w przypadkach enumeratywnie określonych w art. 37 ust. 2 tejże ustawy. Taka możliwość zachodzi m.in. wówczas, gdy przedmiotem zbycia są części nieruchomości niezbędne do poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza te części nabyć, jeżeli nie mogą być zbyte jako odrębne nieruchomości (pkt.6). Przesłanki te muszą być spełnione łącznie tzn. zbywana część nieruchomości musi przylegać do nieruchomości będącej własnością (lub w użytkowaniu wieczystym) osoby, która zamierza ją nabyć oraz musi być niezbędna do poprawienia warunków zagospodarowania tej przyległej nieruchomości. Zbywanie nieruchomości w trybie bezprzetargowym na podstawie powołanego art. 37 ust. 2 pkt. 6 dokonuje się na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości przyległej. W rozpatrywanej sprawie zachodzą przesłanki określone w powołanym przepisie, uzasadniające zbycie działki nr 2/2 w trybie bezprzetargowym. Wniosek o jej zbycie złożyli D. i J. U. - PHU "U." s.c., którzy są właścicielami (użytkownikami wieczystymi) przyległych do niej działek nr 3/3 i nr 2/3. Wnioskodawcy oświadczyli, że nabycie przedmiotowej działki poprawi warunki zagospodarowania działek przyległych, oddanych w najem skarżącej spółce jawnej A., na których obecnie znajduje się salon sprzedaży samochodów Toyota. Jednocześnie w aktach sprawy znajduje się opinia wydziału Architektury i Administracji Budowlanej Urzędu Miasta [...] z dnia 31 maja 2005r. oraz pismo Zastępcy Prezydenta Miasta [...] z dnia 24 kwietnia 2006r., z których wynika, że działka nr 2/2 nie może być zagospodarowana samodzielnie, lecz łącznie z działkami przyległymi oznaczonymi nr 2/3 i 3/3. Okoliczności sprawy dają więc podstawy do uwzględnienia wniosku o zbycie działki nr 2/2 w trybie bezprzetargowym. W świetle powołanego przepisu to właściciel (lub użytkownik wieczysty) nieruchomości przyległej decyduje czy działka zbywana w trybie bezprzetragowym jest mu niezbędna do poprawienia warunków zagospodarowania jego działek; uprawnienie takie nie przysługuje zaś najemcy, któremu prawo do rzeczy (nieruchomości) przysługuje w ograniczonym zakresie i jedynie okresowo, tj. przez czas trwania umowy, a następnie wygasa. Z tego względu okoliczność, iż obecnie skarżąca spółka A. prowadzi na podstawie umowy najmu swoje przedsiębiorstwo nie stanowi przeszkody do podjęcia uchwały o zbyciu przedmiotowej działki nr 2/2 w trybie bezprzetargowym. Skargą kasacyjną z 23 stycznia 2007 r. zaskarżono powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj. art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż zostały spełnione przesłanki warunkujące zbycie dziatki nr 2/2 w trybie bezprzetargowym. Wobec powyższego wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący nie kwestionuje, iż działka nr 2/2 będąca przedmiotem uchwały nie może być zagospodarowana samodzielnie. Kwestionuje natomiast istnienie przesłanki niezbędności nabycia działki do poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości będącej własnością Jarosława U. i D. U. W chwili obecnej panowie ci nie mają podstaw do twierdzenia, iż część działki, którą chcą nabyć poprawi warunki zagospodarowania ich nieruchomości. Aktualnie nieruchomości, których są właścicielami, są wynajmowane i bez zgody najemców - tj. Skarżących nie jest możliwe poprawianie warunków ich zagospodarowania przez właścicieli. Co więcej, Skarżący jako użytkownicy nieruchomości nie widzą potrzeby, a tym bardziej konieczności poprawy warunków zagospodarowania wynajmowanej przez nich nieruchomości. Skarżący nie kwestionują, iż właściciele mają prawo do poprawy zagospodarowania swoich i nieruchomości. W obecnej jednak chwili, podczas gdy działki są wynajęte, powoływanie się właścicieli na chęć poprawy zagospodarowania ich wynajętej nieruchomości prowadzi do nadużycia ich prawa. Nabycie przedmiotowej działki zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt. 6 Uogn musi wiązać się z warunkiem "niezbędności" do poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej. W tym miejscu pojawia się zatem pytanie czy nabycie przez właścicieli wynajętej działki - nieruchomości, której dotyczy uchwała Rady Miejskiej w .[...] jest niezbędne do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości panów U. Skarżący jako najemcy i obecni użytkownicy nieruchomości stoją na stanowisku, iż nabycie sąsiedniej działki nie może mieć przymiotu "niezbędności". Nieruchomość przez nich wynajęta "funkcjonuje" należycie. Ma odpowiedni dostęp do drogi publicznej oraz odpowiednią wystawę. Poprzez nabycie sąsiedniej działki nieruchomość nie zyska dodatkowych cech, które poprawią jej zagospodarowanie. Podjęta zatem przez Radę Miejską w [...] uchwała zezwalającą na nabycie części działki nr 2/2 w drodze bezprzetargowej jako nieodpowładająca prawu, tj. warunkom określonym w art. 37 ust 2 pkt. 6 Uogn powinna być uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. W ocenie strony skarżącej właściciel, który nie włada nieruchomością nie ma legitymacji biernej do występowania o zbycie na jego rzecz działki w trybie art. 37 ust. 2 pkt. 6 Uogn. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną powinien z urzędu zbadać, czy skarga ta została wniesiona przez stronę (art. 173 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – por. uchwała NSA 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62, ponieważ jest to jedna z przesłanek warunkujących dopuszczalność postępowania kasacyjnego. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podjęta przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej uchwała, może być - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżona do sądu administracyjnego przez podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą. Co prawda, skargę na taką uchwałę można wnieść do sądu administracyjnego również w imieniu grupy mieszkańców gminy, jednakże wówczas trzeba na to uzyskać ich pisemną zgodę (art. 101 ust. 2a ugn). Nie ulega więc wątpliwości, że Spółka A. wniosła skargę w imieniu własnym, mimo braku interesu prawnego w sprawie. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego – por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89. Przypomnieć trzeba, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej – por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83. Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" - B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424. Innymi słowy rzecz ujmując, osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Jak wynika to jednoznacznie z treści art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami uchwała rady gminy w przedmiocie zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym może potencjalnie naruszać interes prawny tylko i wyłącznie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości przyległej. Natomiast przepis ten nie legitymuje ani najemców, ani dzierżawców zbywanych czy przyległych nieruchomości do występowania z jakimkolwiek żądaniem w tym względzie. Tak więc wnoszący skargę kasacyjną posiada w tej sprawie co najwyżej interes faktyczny. Jak to wywiedziono wyżej, pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, ale także może mieć swoje źródło w przepisach o postępowaniu. Tym samym status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać li tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony. Nie można zatem przyjąć, że skarga kasacyjna została skutecznie wniesiona, jedynie z tego powodu, że wojewódzki sąd administracyjny nie odrzucił skargi, a następnie zawiadomił skarżącego o terminie rozprawy i doręczył mu odpis wyroku z uzasadnieniem. W takim wypadku nie jest bowiem spełniony warunek, aby skarga kasacyjna mogła być merytorycznie rozpoznana, bo jak już wcześniej zauważono, tylko podmiot rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym może domagać się jego ochrony przed sądem administracyjnym, bez względu na to, czy jest to sąd I, czy II instancji. Okoliczność, czy skarga kasacyjna została wniesiona przez stronę (art. 173 § 2 p.p.s.a.), stanowi jedną z przesłanek warunkujących jej dopuszczalność. Niemniej jednak od zasady, że wniesienie skargi kasacyjnej przez nieuprawniony podmiot powoduje jej odrzucenie należy przyjąć pewien, jakże istotny wyjątek. Nie można odrzucić skargi kasacyjnej z tego powodu, że została wniesiona przez podmiot niebędący stroną, jeżeli podmiot ten został dopuszczony do udziału przed wojewódzkim sądem administracyjnym i brał udział w tym postępowaniu jako strona. Odrzucenie skargi kasacyjnej na zasadzie art. 178 p.p.s.a. może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy nie ma wątpliwości, że skarga została wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w związku z art. 32 i 33 tej ustawy. Ten warunek nie jest spełniony w przypadku, gdy skarga kasacyjna pochodzi od osoby traktowanej jak strona przez sąd I instancji. Wtedy ustalenie, że wnoszący skargę kasacyjną nie jest stroną wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przezeń interesu prawnego w sprawie i może prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej. Badanie tej skargi od strony formalno prawnej w takiej sytuacji jest zdecydowanie niewystarczające. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oceniona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżenie wyroku poprzez wskazanie określonych podstaw kasacyjnych wymaga posiadania interesu prawnego przez wnoszącego skargę kasacyjną. Zatem skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem została wniesiona przez podmiot nie posiadający interesu prawnego w sprawie. W konsekwencji zaskarżone orzeczenie należało uznać za odpowiadające prawu mimo błędnego uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzekł jak w sentencji.