II SA/Po 39/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2007r. przy udziale sprawy ze skargi Rady Gminy Powidz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 27 listopada 2006r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego; I. uchyla zaskarżony akt nadzoru, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę 240,- zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, III. określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie może być wykonane. /-/ W. Batorowicz /-/ A. Zieliński /-/ A. Łaskarzewska II SA/Po 39/07 UZASADNIENIE W dniu 21 września 2006 r. Rada Gminy Powidz na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717) podjęła uchwałę Nr XLI/268/06 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Powidz. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 27 listopada 2006 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), orzekł o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Gminy Powidz z dnia 21 września 2006 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Powidz – ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu decyzji podał, iż uchwała została doręczona organowi nadzorczemu dnia 2 października 2006 r. W dniu 6 października 2006 r. przedłożono dokumentację planistyczną, uzupełnioną dnia 26 października 2006 r. o rysunek zmiany studium, a dnia 7 listopada 2006 r. o część tekstową. Dokonując oceny zgodności z prawem uchwały Rady Gminy Powidz Wojewoda stwierdził, iż zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana studium następuje w takim trybie w jakim uchwalane jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ustalił, iż uchwała zawierała trzy załączniki: – załącznik nr 1 – zawierający jedno planszowe opracowanie graficzne pod nazwą "Zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy" w skali 1:10000, – załącznik nr 2 – zawierający zmianę studium polegającą na dodaniu rozdziału 5 do pierwotnego tekstu studium, – załącznik nr 3 – zawierający rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu zmiany studium. Wojewoda wskazał, iż jak wynika z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r. Nr 118, poz. 1233) opracowanie i uchwalenie zmiany studium powinno być sporządzone w formie dwu planszowego opracowania graficznego określającego uwarunkowania oraz na osobnej planszy ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy. Część tekstowa powinna być opracowana i przestawiona w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Organ zauważył także, że wadliwie ustalono w części graficznej i wprowadzono do ustaleń w części opisowej symboliki AG, AG/KS i ML, która nie występuje przy sporządzaniu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią § 7 ust. 4 rozporządzenia barwne oznaczenia graficzne i literowe, symbole i nazewnictwo na rysunku projektu studium należy stosować w sposób umożliwiający porównanie ustaleń studium z projektami planów miejscowych. Wprowadzenie innej symboliki uniemożliwia dokonanie sprawdzenia zgodności planów z ustaleniami studium. Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego wniosła Gmina Powidz zarzucając naruszenie art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez orzeczenie o nieważności uchwały po upływie terminu określonego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że Rada Gminy Powidz podejmując uchwałę Nr XLI/268/06 naruszyła zasady sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i w konkluzji wniosła o jego uchylenie w całości oraz obciążenie Wojewody Wielkopolskiego kosztami postępowania w sprawie. W uzasadnieniu Gmina Powidz podała, że przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie stanowi, że o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, organ nadzoru orzeka w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia (art. 93 ust. 1 ustawy). Gmina podniosła, iż wobec doręczenia uchwały (z dnia 21 września 2006 r.) 2 października 2006 r. termin do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru – we własnym zakresie – upłynął 2 listopada 2006 r. W ocenie gminy przyjęcie założenia, że termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego rozpoczyna bieg dopiero od chwili złożenia wszystkich wymaganych przez organ nadzoru materiałów planistycznych nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Na poparcie swojego stanowiska wskazała na orzecznictwo sądów administracyjnych. W konkluzji Gmina Powidz podniosła, iż stwierdzenie nieważności uchwały po terminie przewidzianym w art. 91 ust. 1 stanowi rażące naruszenie prawa. Ustosunkowując się do zarzutów merytorycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia nadzorczego skarżąca stwierdziła, iż uchwała z dnia 21 września 2006 r. jest zgodna z przepisami prawa, w tym z ustawą z dnia 27 września 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz jej przepisami wykonawczymi. Zgodnie § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy część tekstowa zmiany studium została uzupełniona o pojedyncze ustalenia zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym, wynikające ze zmiany kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Powidz, a następnie przedstawiona w ujednoliconej formie. Skarżąca podniosła, iż projektowane zmiany studium zostały wyróżnione w tekście i ujęte w kolejnym jego rozdziale zatytułowanym "Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie objętym zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Powidz". Pozostałe uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy uznano za obowiązujące i pozostawiono bez zmian. Zdaniem Gminy Powidz, przedmiotowa zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego została zatem przedstawiona w ujednoliconej formie i w takowej stanowi załącznik nr 2. Skarżąca podniosła także, iż uchwała z dnia 21 września 2006 r. spełnia warunki wprowadzone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z § 4 ust. 1 tego rozporządzenia projekt studium powinien zawierać część określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, przedstawioną w formie graficznej oraz rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia, określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy. Zdaniem Gminy przepisy nie nakazują, by rysunek zmiany studium musiał mieć formę dwu planszowego opracowania graficznego. Stwierdzają jedynie, że zarówno uwarunkowania jak i kierunki zagospodarowania przestrzennego powinny być przedstawione w formie graficznej. Zarówno uwarunkowania jak i kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy Powidz zostały przestawione w formie graficznej na jednej planszy, stanowiącej rysunek zmiany studium. W ocenie skarżącej rysunek ten (załącznik nr 1) jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Odnosząc się do podniesionego w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody zarzutu wadliwego ustalenia symboliki w części graficznej i wprowadzenie do ustaleń studium w części opisowej symboliki AG, AG/KS/ ML Gmina Powidz stwierdziła, iż zastosowane oznaczenia graficzne i literowe odpowiadają wymogom § 7 pkt 4 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r. i umożliwiają stwierdzenie zgodności projektów planów miejscowych ze studium. Podkreśliła, iż symbolika zawarta w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi o podstawowym barwnym oznaczeniu graficznym i literowym dotyczącym przeznaczenia terenów i odnosi się wyłącznie do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Gmina dodała, iż studium posiada inną funkcję i charakter prawny niż plan miejscowy i nie jest aktem określającym przeznaczenie terenu. Wojewoda nie może w ten sposób interpretować ustaleń studium, ponieważ jest to wykładania rażąco naruszająca prawo. Według Gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jako akt polityki przestrzennej określa kierunki rozwoju gminy i ma charakter ogólny i strategiczny. Zdaniem skarżącej nie można dopuścić do takiej wykładni kompetencji nadzorczych, która pozwalałaby wojewodzie rozstrzygać w kwestiach ocennych wyłączając w praktyce prawo do interpretacji ustaleń studium przyznane organom gminy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. Odnośnie zarzutu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego po terminie przewidzianym w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podkreślił, iż zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy wójt jest obowiązany do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od ich podjęcia. Art. 12 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że wójt przedstawia wojewodzie uchwałę o ustaleniu studium wraz załącznikami oraz dokumentację prac planistycznych. Wskazał na przepis art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nakazujący odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego i w oparciu o ten przepis stwierdził, iż tylko żądanie strony nie dotknięte brakami formalnymi (kompletna uchwała) jest zdolne do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania w sprawie. Odnośnie zarzutów merytorycznych skargi, Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko przestawione w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W myśl art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Art. 91 ust. 1 omawianej ustawy stanowi, iż uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały wojewodzie. Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 ustawy). W postępowaniu między gminą a wojewodą znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 91 ust. 5 ustawy). Po upływie 30 dni od dnia doręczenia wojewodzie uchwały jego upoważnienie do stwierdzenia jej nieważności wygasa. W takim wypadku może on jedynie zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Mając na względzie powyższe, zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez orzeczenie o nieważności uchwały po upływie terminu należy uznać za zasadny. W sprawie, jest bezsporne, iż uchwała z dnia 21 września 2006 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowanie przestrzennego gminy Powidz została doręczona Wojewodzie Wielkopolskiemu dnia 2 października 2006 r. Należy zatem przyjąć, że termin do stwierdzenia jej nieważności przez organ nadzoru upłynął 2 listopada 2006 r. Wprawdzie w dniach 6 października, 26 października, 7 listopada 2006 r. przedkładano dokumentację stanowiącą załączniki do uchwały, nie ma jednak podstawy do twierdzenia, iż termin z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym biegł dopiero od dnia dostarczenia ostatniego załącznika. Termin ten ma charakter prekluzyjny (zawity) i biegnie od dnia doręczenia uchwały wojewodzie. Jeżeli organ nadzoru w terminie 30 dni od doręczenia uchwały nie stwierdzi jej nieważności, może tego dokonać jedynie sąd administracyjny na skutek wniesienia skargi przez ten organ. Organ traci wszelkie uprawnienia nadzorcze, w tym możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały (por. wyrok z dnia 19 marca 1992 r., sygn. akt SA/Wr 104/92, publ. Samorząd Terytorialny 1992/12/72). Powyższe stanowisko znajduje oparcie w ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 30 października 1996 r. (sygn. akt III SA 838/96, opubl. Wspólnota 997/20/26, Pr. Gosp. 1997/5/33) Sąd stwierdził, iż orzeczenie o nieważności uchwały organu gminy może nastąpić nie później niż w terminie 30 dni od daty doręczenia uchwały organowi nadzoru. Po upływie tego terminu organ traci kompetencję do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy i w myśl art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, chcąc doprowadzić do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, może zaskarżyć ją do sądu administracyjnego (tak też: wyrok z dnia 22 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1415/98, OSS 1999/4/114). Upoważnienie Wojewody do stwierdzenia nieważności aktu na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym co do zasady kształtuje się niezmiennie niezależnie od przedmiotu kontrolowanej uchwały. Dotyczy to również podejmowanych przez gminę uchwał w zakresie planowania przestrzennego. Należy podzielić pogląd Sądu wyrażony w wyroku z dnia 1 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 289/04, iż jeżeli wojewoda stwierdza, że do oceny legalności uchwały niezbędne są określone materiały planistyczne to winien do nich sięgnąć przy pomocy dostępnych mu środków prawnych w trakcie trwania postępowania nadzorczego mieszczącego się w terminie 30 dni od dnia przedłożenia uchwały przez wójta. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że ze względu na odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego na zasadzie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym tylko kompletna uchwała jest zdolna do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania w sprawie. Nie potwierdza go także powołana przez organ nadzorczy literatura, a wyrażone w niej poglądy zostały przywołane wybiórczo. Po pierwsze wskazane przez wojewodę zdanie doktryny charakteryzuje jedną z dwóch koncepcji przedstawionych przez B. Adamiak odnośnie art. 64 k.p.a. Po drugie odnosi się ono do przepisu art. 64 § 2 k.p.a. stanowiącego o pozostawieniu podania bez rozpoznania, w przypadku bezskutecznego upływu terminu siedmiu dni od doręczenia wezwania organu wraz z pouczeniem, a takie czynności w sprawie nie miały miejsca. Wreszcie prekluzyjny charakter terminu z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyklucza jego przerwanie przez wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy w trybie ustępu drugiego tego artykułu (tak: wyrok z dnia 19 maca 1992 r., SA/Wr 104/92, Samorząd Terytorialny 1992/12/72). Powyższe wnioski znajdują też poparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych na kanwie podobnego konstrukcyjnie do art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym – art. 90 ust. 2 tej ustawy. Przepis ten dotyczy nadzoru sprawowanego przez regionalne izby obrachunkowe odnośnie uchwał budżetowych. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych organy te były upoważnione, ale i obowiązane do wskazania radzie gminy dostrzeżonych nieprawidłowości oraz sposobu ich usunięcia w określonym terminie pod rygorem stwierdzenia nieważności wadliwej uchwały. Mimo, że uzupełnianie i korygowanie uchwał było przewidziane przepisami (art. 12 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych) w orzecznictwie dominował pogląd, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały budżetowej nie powoduje zawieszenia biegu terminu do stwierdzenia nieważności uchwały, określanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym (tak: postanowienie z dnia 26 sierpnia 1994 r. sygn. akt SA/Wr 1061/94, niepubl., teza z glosą krytyczną Z. Kmieciaka, Samorząd Terytorialny 1994 nr 9, s. 69; wyrok z dnia 30 października 1996 r., sygn. akt 838/96, publ. Wspólnota 1997/20/26, Pr. Gosp. 1997/5/33). Wypowiadając się w powyższej kwestii Z. Kmieciak podniósł, iż z uwagi na kategoryczne brzmienie art. 12 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, warunkujące stwierdzenie nieważności uchwały od wcześniejszego wyznaczenia terminu do usunięcia nieprawidłowości przez radę gminy należy rozważyć odpowiednie zastosowanie art. 35 ust. 5 k.p.a. i termin wskazany w uchwale kolegium regionalnej izby obrachunkowej traktować jako przewidziany dla dokonania określonych czynności, nie wliczając go do terminu ustanowionego przez art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Kontrowersje wokół przepisu art. 12 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych w zw. z art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym ostatecznie rozstrzygnął ustawodawca wprowadzając do tego pierwszego aktu nowelę, wprost przewidującą zawieszenie z mocy prawa terminu z art. 91 ust. 1 ustawy w przypadku wystąpienia regionalnej izby obrachunkowej ze wskazaniem o dostrzeżonych nieprawidłowościach (art. 12 ust. 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych). Mając na względzie powyższe, przyjmując zasadę racjonalności ustawodawcy, jeżeli w przypadku nadzoru prowadzonego przez regionalne izby obrachunkowe wprost przewidziano możliwość zawieszenia terminu do stwierdzenia nieważności uchwały, to a contrario w pozostałych przypadkach termin ten należy traktować jako zawity, biegnący od przedłożenia wojewodzie uchwały, choćby wymagającej uzupełnień. Upływ terminu powoduje natomiast wygaśnięcie kompetencji organu nadzoru do samodzielnego stwierdzenia nieważności uchwały. Nie ma też znaczenia w sprawie podnoszona przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę okoliczność niedopełnienia przez Gminę Powidz terminu do doręczenia uchwały (art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Przekroczenie przez wójta terminu przedłożenia wojewodzie uchwały rady nie pociąga za sobą skutków prawnych co do samej uchwały, jak i co do możliwości podjęcia działań nadzorczych przez wojewodę. Uchybienie przez Wojewodę terminowi z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiło wystarczającą podstawę do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Sąd był zatem zwolniony z analizy innych zarzutów skargi. Na marginesie należy wskazać, iż Gmina Powidz nie uwzględniła w sposób wystarczający wytycznych zawartych w art. 7 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Barwne oznaczenia graficzne i literowe na rysunku projektu studium powinny być stosowane w sposób umożliwiający porównanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z projektami planów miejscowych sporządzanych zgodnie z jego ustaleniami. Oznacza to obowiązek stosowania w studium oznaczeń przyjętych dla projektów planów miejscowych (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), tak aby projekty planów sporządzane na obszarze studium można był z nim porównać. Z wymienionych w uzasadnieniu względów, na podstawie art. 148 oraz art. 152 i 200 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. /-/ W. Batorowicz /-/ A. Zieliński /-/ A. Łaskarzewska