I OSK 754/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./, Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno, Leszek Leszczyński, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1396/04 w sprawie ze skargi A. B., K. B., J. G., R. K., K. K., I. C., J. S., G. M., W. M., L. M., J. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...], nr [...] po rozpoznaniu odwołania uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 26 lipca 1985 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem 45/100 części nieruchomości wchodzącej w skład zabytkowego zespołu W., oznaczonej jako działka nr 106/7, 108/2 i 108/3 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 26 lipca 1985 r., nr [...] wywłaszczono za odszkodowaniem 45/100 części nieruchomości wchodzącej w skład zabytkowego zespołu W. oznaczonej jako działka nr 106/7, 108/2 i 108/3 stanowiącej własność S. Z. – nieznanego z miejsca pobytu. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpili spadkobiercy byłego właściciela, tj. I. C., K. M., J. S., R. K., K. K. zarzucając, iż orzekała ona o wywłaszczeniu osoby nieżyjącej, a okoliczność ta znana była organowi administracyjnemu w chwili wydawania tej decyzji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu organ wojewódzki stwierdził, iż wskazanie właściciela nastąpiło na podstawie zaświadczenia PBN w [...], bowiem spadkobiercy zmarłego właściciela nie przeprowadzili postępowania spadkowego i nie ujawnili swoich praw w księdze wieczystej. Od decyzji Wojewody [...] odwołali się spadkobiercy. Skarżący nie zgodzili się z ustaleniami organu wojewódzkiego, podnosząc ponadto, iż kwestionowana decyzja nie istnieje w obrocie prawnym, wywłaszczenie było niedopuszczalne, wydana została przez niewłaściwy organ oraz przede wszystkim została skierowana do osoby zmarłej z pominięciem spadkobierców. Badając sprawę organ odwoławczy stwierdził, w oparciu o akta, że celem wywłaszczenia było zapobieżenie dewastacji nieruchomości zabytkowej "W." w [...]. Wywłaszczenia dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wywłaszczenie w przedmiotowej sprawie dopuszczał także przepis art. 33 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach, który stanowił samoistną przesłankę i na którą powołuje się także kwestionowana decyzja. Przedmiotowa nieruchomość została wpisana do rejestru zabytków już w 1930 r., natomiast w okresie wywłaszczenia, ze względu na brak opieki popadła w rujnację i wymagała konserwacji. W takich przypadkach na przejęcie nieruchomości zezwalał art. 33 wyżej wymienionej ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. Organ odwoławczy nie uznał słuszności argumentu niewłaściwości organu wydającego kwestionowaną decyzję. W 1975 r. została przeprowadzona reforma podziału administracyjnego kraju, a w związku z tym kompetencje zniesionych organów stopnia powiatowego zostały przekazane innym organom administracji państwowej. Zgodnie z art. 37 § 3 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych, zadania i uprawnienia z zakresu administracji państwowej należące do organów miast stanowiących powiaty przejęły dzielnicowe organy administracji w tych miastach, które podzielone były na dzielnice. [...] był takim miastem, a zatem uprawniony w sprawach indywidualnych z zakresu administracji państwowej był organ dzielnicowy, a nie jak wskazuje odwołujący – wojewoda. Badając decyzję Wojewody, który stwierdził, że wskazanie w decyzji wywłaszczeniowej jako właściciela S. Z. – nieznanego z miejsca pobytu nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, lecz omyłkę organu, Minister Infrastruktury wskazał, iż nieuwzględnienie informacji, że dawny właściciel nie żyje i że nie przeprowadzono postępowania spadkowego, przyznanie mu odszkodowania i jednoczesne pominięcie w rozdzielniku decyzji kuratora spadku, rażąco naruszało art. 23 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (nie jest bowiem możliwe odjęcie prawa własności osobie zmarłej i przyznanie jej odszkodowania, a błąd taki nie może być uznany za omyłkę). Organ odwoławczy za słuszny uznał pogląd, iż kwestionowana decyzja nie może funkcjonować w obiegu prawnym, jednakże z innych powodów niż wywodzą odwołujący. W stosunku do kwestionowanej decyzji zostało bowiem wznowione postępowanie i wydana została ostateczna decyzja Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 29 listopada 1986 r. o uchyleniu części kwestionowanej decyzji z dnia 26 lipca 1985 r. oraz następnie kolejna decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 5 grudnia 1987 r. orzekająca o odszkodowaniu. Wznowienie postępowania nastąpiło ze względu na pominięcie w decyzji wywłaszczeniowej kuratora spadku po S. Z.. Wznowienie następuje w odniesieniu do całego postępowania i w przypadku zaistnienia przesłanek wznowienia następuje uchylenie dotychczasowej decyzji i jednoczesne wydanie nowej decyzji rozstrzygającej, która zastępuje dotychczasową już uchyloną. W przedmiotowej sprawie organ wojewódzki dokonując oceny legalności i orzekając osobno o każdej z wyżej wymienionych decyzji nieprawidłowo rozdzielił jedno postępowanie zakończone różnymi decyzjami, które nie mogą być oceniane osobno. W przedmiotowej sprawie postępowanie winno być prowadzone jednocześnie i zakończone jedną decyzją rozstrzygającą, co do wszystkich powiązanych ze sobą decyzji. Organ odwoławczy, przyjmując konieczność przeprowadzenia w tej sprawie postępowania wyjaśniającego dotyczącego całości postępowania oraz wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności uchylił decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Skargę na powyższą decyzję złożyli spadkobiercy dawnego właściciela zarzucając naruszenie: – art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, mimo że stan faktyczny i prawny został wyjaśniony; – art., 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 26 lipca 1985 r. o wywłaszczeniu jako zawierającej wady kwalifikowane uzasadniające usunięcie jej z obrotu prawnego. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, także skorzystanie przez Sąd z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzeczenie o nieważności decyzji wywłaszczeniowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1396/04, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. B., K. B., J. G., R. K., K. K., I. C., J. S., G. M., W. M., L. M., J. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wywodził, że zarzut naruszenia art. 138 k.p.a. jest zasadny. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości, przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Skorzystanie zatem z uprawnień przez organ odwoławczy jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej, zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta błędami natury prawnej, jak i w przypadku gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Objęta skargą decyzja organu odwoławczego w uzasadnieniu ogranicza się do opisu stanu faktycznego i rozważań odnośnie naruszeń postępowania wznowieniowego, gdzie organ orzekający po wznowieniu winien wykryte naruszenia naprawić uchylając decyzję w całości i orzec w przedmiocie obejmującym wznowione postępowanie. Jednocześnie konkluzją uzasadnienia jest stwierdzenie organu odwoławczego, iż w związku z koniecznością przeprowadzenia w przedmiotowej sprawie postępowania wyjaśniającego dotyczącego całości postępowania oraz zasadą dwuinstancyjności postępowania z art. 15 k.p.a. konieczne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Tak przedstawione stanowisko w decyzji Ministra Infrastruktury jest niezgodne z orzecznictwem, w którym przyjmuje się, iż przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji, natomiast nie może ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. Taka ingerencja w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. winny być jednoznacznie wskazane w uzasadnieniu decyzji, która musi spełniać przesłanki z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W zaskarżonej decyzji nie ma żadnych odniesień co do tego, że postępowanie wyjaśniające nie było przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, bądź że przeprowadzone jest w sposób wadliwy, z rażącym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy tylko w takiej sytuacji organ odwoławczy był uprawniony do wydania tego typu decyzji kasacyjnej będącej wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Zgodzić się więc należy z zarzutem skarżących, że nieprawidłowa i naruszająca art. 138 § 2 k.p.a. jest zaskarżona decyzja. Trudno natomiast przyznać trafność zarzutu, iż w uzasadnieniu organu odwoławczego zawarta jest ocena decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej jako rażąco naruszającej prawo materialne, bowiem sposób sformułowania uzasadnienia nie pozwala w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy jest to stanowisko organu odwoławczego, czy też przytoczone stanowisko organu pierwszej instancji. Nadto jak podnoszą skarżący, organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów strony zawartych w odwołaniu. Sąd przyjął, że rozważania organu odwoławczego i wyrażenie poglądu jak powinien orzekać organ pierwszej instancji w trybie nadzoru, przy jednoczesnym zaniechaniu rozpoznania sprawy ponownie, stosownie do obowiązku wynikającego z art. 138 § 1 k.p.a., dają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stowarzyszenie W. wniosło od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieprawidłowe zastosowanie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ było przyczyną nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 3 tej ustawy. Na tych podstawach wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 grudnia 2005 r. (sygn. akt I SA/Wa 1396/04) uwzględnił skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] nr BO.5.3/813-0-2578/03 i decyzję uchylił. Jednocześnie tego samego dnia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem (sygn. akt I SA/Wa 1397/04) oddalił skargę Stowarzyszenia na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] nr [...] jako wniesioną przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia skargi. Sąd prowadził dwa postępowania i wydał dwa orzeczenia w tej samej sprawie, czyli w sprawie decyzji Ministra Infrastruktury z [...] nr [...]. Skutkiem tego, zgodnie z art. 183 § 2 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia art. 111 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem zarzucie nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Według art. 111 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "sąd zasądza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedna skargą". Przesłanką połączenia kilku oddzielnych spraw do łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia jest możliwość prawna objęcia kilku spraw jedną skargą. Według art. 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne)". Art. 3 § 2 tej ustawy reguluje rodzaje spraw sądowoadministracyjnych, stanowiąc w pkt 1, że "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne". Rodzajem zatem sprawy sądowoadministracyjnej jest sprawa kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej. Na tożsamość sprawy sądowoadministracyjnej składają się elementy przedmiotowe i podmiotowe. To wyodrębnienie elementu podmiotowego jest istotne z tego względu, że prawo do zaskarżenia do sądu decyzji administracyjnej przysługuje jedynie legitymowanym podmiotom, a zatem spór o zgodność z prawem decyzji administracyjnej rozstrzyga sąd administracyjny tylko gdy skargę o jego rozstrzygnięcie złożył podmiot mający legitymację skargową. Brak legitymacji skargowej powoduje, że sąd administracyjny nie może przejść do rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem decyzji administracyjnej, a następnie w wyniku jego rozstrzygnięcia zastosować środki prawne przewidziane ustawą – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sprawa sądowoadministracyjna w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powstaje w razie złożenia skargi na daną decyzję administracyjną przez podmiot legitymowany. W wypadku gdy skarga na decyzję administracyjną została złożona przez podmiot, który nie ma legitymacji przedmiot rozpoznania i rozstrzygnięcia sądu administracyjnego jest ograniczony do oceny interesu prawnego skarżącego z wyłączeniem wkroczenia w spór o zgodność z prawem i stosowanie środków prawnych określonych w ustawie. Wprowadzona przesłanka w art. 111 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ze względu na odrębny przedmiot rozpoznania i rozstrzygnięcia nie została spełniona. Możliwość prawna objęcia jedną skargą wystąpić może bowiem tylko gdy jest tożsamy przedmiot rozpoznania i rozstrzygnięcia: rozpoznanie i rozstrzygnięcie sporu o zgodność z prawem decyzji administracyjnej. W sprawach nie została spełniona przesłanka możliwości objęcia jedną skargą. Przedmiotem bowiem rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi A. B., K. B., J. G., R. K., K. K., I. C., J. S., G. M., W. M., L. M., J. D., wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1396/04 był spór o zgodność z prawem decyzji Ministra Infrastruktury z [...] [...] w przedmiocie nieważności decyzji. Przedmiotem zaś rozpoznania i rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrokiem z 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1397/04 nie był spór o zgodność z prawem decyzji Ministra Infrastruktury z [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności, a ustalenie legitymacji do złożenia skargi na tę decyzję przez Stowarzyszenie W. w [...]. W sprawie nie został naruszony art. 111 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawach nie występują żadne elementy tożsamości sprawy, ani powagi rzeczy osądzonej, które uzasadniałyby nieważność postępowania sądowoadministracyjnego na mocy art. 183 § 2 pkt 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.