I OSK 1362/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie NSA : Barbara Adamiak Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. - przedstawiciela ustawowego małoletnich: M. S. i B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 361/07 w sprawie ze skargi L. S. - przedstawiciela ustawowego małoletnich: M. S. i B. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku 1) oddala skargę kasacyjną, 2) przyznaje adwokat K. A. od Skarbu Państwa wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) zł oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) - podatku od towarów i usług - tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 361/07, oddalił skargę wniesioną przez L. S. - przedstawiciela ustawowego małoletnich M. i B. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan sprawy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162, poz. 1118) odmówił przyznania małoletnim M. i B. S. renty rodzinnej w drodze wyjątku. Motywując tę decyzję Prezes ZUS wskazał, że zmarły w wieku [...] lat ojciec dzieci posiadał udowodniony okres składkowy wynoszący 14 lat, 2 miesiące i 1 dzień, zaś w dziesięcioleciu przypadającym przed śmiercią w dniu 4 kwietnia 2006 r. zamiast wymaganych pięciu lat składkowych i nieskładkowych przypada tylko 2 lata, 6 miesięcy i 16 dni. Odmawiając przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku Prezes ZUS uznał, że nie zostały wykazane szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 powołanej ustawy. Ojciec dzieci był bowiem do kwietnia 2006 r. osobą zdolną do podjęcia zatrudnienia i nie istniały obiektywne przeszkody do kontynuowania zatrudnienia. Ojciec dzieci w latach 1990-2006 był bezrobotnym bez prawa do zasiłku, jednakże samo bezrobocie nie może stanowić szczególnej okoliczności, podobnie jak trudna sytuacja materialna małoletnich dzieci. W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez L. S. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję o odmowie przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. S. zakwestionowała powyższą decyzję Prezesa ZUS wskazując, że wysokie bezrobocie w kraju zmusiło ojca dzieci do poszukiwania pracy w [...], gdzie nagle zmarł i został pochowany. Zarzuciła, że szczególną okolicznością jest sytuacja ekonomiczna w kraju, w którym bezrobotni są zmuszeni do poszukiwania pracy za granicą. W odpowiedzi na tę skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał na wstępie, że świadczenie przewidziane w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. Z przepisu tego wynika, że konieczne jest wykazanie, iż ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego nie wypracował prawa do świadczenia na zasadach ogólnych na skutek szczególnych okoliczności. Ustawa nie precyzuje, co należy rozumieć przez szczególną okoliczność. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001 r., sygn. akt II SA 3191/00, Sąd wskazał, że za szczególną okoliczność należy uznać wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż brak zatrudnienia ojca małoletnich dzieci trwający od dnia 14 lipca 1999 r. do chwili zgonu w dniu [...] kwietnia 2006 r. nie był spowodowany okolicznościami, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy, zwłaszcza, że ojciec dzieci był osobą całkowicie zdolną do zatrudnienia. Sam fakt bezrobocia oraz zarejestrowania w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotnego bez prawa do zasiłku nie jest okolicznością szczególną. Z akt administracyjnych nie wynika, by ojciec dzieci podejmował skuteczne działania w celu znalezienia pracy, chociażby działania te zakończyły się niepowodzeniem. Istniały zatem podstawy do przyjęcia, że nie przejawiał on determinacji w znalezieniu i podjęciu pracy. Co prawda podjął próbę zatrudnienia w [...], jednakże świadome zatrudnienie się bez opłacania składek na ubezpieczenie społeczne również nie może być uznane za szczególną okoliczność. W obecnej sytuacji na rynku pracy wiele osób pozostaje bez zatrudnienia, co nie oznacza, że wszystkim tym osobom ma być przyznane świadczenie w drodze wyjątku. W takiej sytuacji, wbrew tytułowi działu VI ustawy "świadczenia przyznawane w szczególnym trybie", tryb ten stałby się nie trybem szczególnym, ale trybem powszechnym w zakresie przyznawania świadczeń. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną w imieniu małoletnich B. i M. S. wniosła ich matka L. S.. Zaskarżając wyrok w całości pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną oparł tę skargę o zarzuty: - naruszenia przepisu postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuchylenie decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, pomimo wydania ich z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego; - naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 83 ust. 1 w związku z art. 58 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, co w konsekwencji doprowadziło do nierozważenia istoty sprawy i oddalenia skargi. Wskazując na powyższe podstawy pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że Prezes ZUS nie podjął wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrał, nie rozpatrzył i nie rozważył całego materiału dowodowego. Okoliczności tych nie wziął również pod uwagę Sąd pierwszej instancji, a w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd zobowiązany był uchylić decyzje wydane z naruszeniem przepisów i to niezależnie od granic skargi. Nie wykazano stosownymi dokumentami jaki był dokładnie okres składkowy i nieskładkowy z dziesięciu lat poprzedzających dzień śmierci ojca małoletnich dzieci, a Sąd oparł się jedynie na twierdzeniach organu bez podjęcia próby weryfikacji tych twierdzeń. Organ nie wykazał żadnej aktywności dla wyjaśnienia istotnej dla rozstrzygnięcia okoliczności, a mianowicie aktywności ojca małoletnich w poszukiwaniu pracy. Cała inicjatywa organu sprowadzała się jedynie do wykonania wyliczenia okresów składkowych. Następnie wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że daleko ponad połowa okresu aktywności zawodowej ubezpieczonego stanowiły okresy składkowe, poza tym ubezpieczony posiadał ponad połowę wymaganego pięcioletniego okresu składkowego i nieskładkowego przypadającego w dziesięcioleciu poprzedzającym datę śmierci. Można i trzeba było uznać brakujący okres składkowy i nieskładkowy za niewielki. Nie rozważono również, czy zgon ojca małoletnich dzieci nie powinien być traktowany jako szczególna okoliczność, wskutek której zmarły nie nabył uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Śmierć można uznać za zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia jej skutków. Uwzględniając nadto okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia, niewątpliwie długi i adekwatny do wieku ubezpieczonego istniały warunki do przyjęcia, że zachodzą szczególne okoliczności do przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zgodnie zaś z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna, oparta o obie wymienione podstawy, nie jest usprawiedliwiona. Chybiony jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przepis ten stanowi podstawę, w przypadku uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji, do uchylenia decyzji w całości lub w części z powodu naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę, pomimo naruszenia przez organy administracji proceduralnych norm art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, dopuścił się obrazy wymienionego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że jeśli wnoszący skargę kasacyjną zamierzał wykazać, że Sąd pierwszej instancji bezzasadnie przyjął za podstawę orzekania stan faktyczny sprawy ustalony przez organ w postępowaniu administracyjnym, to winien był postawić zarzut naruszenia przepisów postępowania sądowego, przede wszystkim art. 141 § 4 P.p.s.a., czego nie uczynił. Sądy administracyjne w trakcie orzekania nie czynią bowiem własnych ustaleń, lecz dokonują kontroli działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta, sprawowana w oparciu o kryterium zgodności z prawem, obejmuje ocenę stosowania przez organy norm materialnoprawnych, stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz przepisów postępowania, zasadniczo odnoszących się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Z tych więc powodów skuteczność zarzutów realizowanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. uzależniona jest od wskazania, a następnie wykazania naruszenia przez Sąd pierwszej instancji konkretnych przepisów postępowania sądowego, nie zaś postępowania administracyjnego. Nie pozbawia to wnoszącego skargę możliwości wskazywania dodatkowo naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na finalny wynik sprawy, jeśli nie zwrócił na to uwagi Sąd pierwszej instancji w trakcie kontroli działalności administracji publicznej w konkretnej sprawie. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie doszedł do przekonania, iż w toku postępowania administracyjnego wyjaśnione zostały wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, a zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Ustalono bowiem, że zmarły w wieku [...] lat ojciec małoletnich M. i B. S. posiadał okres składkowy wynoszący 14 lat, 2 miesiące i 1 dzień, a na okres dziesięciu ostatnich lat zamiast wymaganych 5 lat składkowych i nieskładkowych przypada 2 lata, 6 miesięcy i 16 dni. Stawiając zarzut, iż nie wiadomo w oparciu o jakie dokumenty poczyniono te ustalenia jednocześnie wnoszący skargę kasacyjną tych ustaleń nie podważa, w szczególności nie twierdzi, by zmarły P. S. posiadał inny okres składkowy i nieskładkowy. Umknęło przy tym wnoszącemu skargę kasacyjną, że przedmiotem sprawy było przyznanie świadczenia w szczególnym trybie, nie zaś na zasadach ogólnych, zatem kwestia, czy zmarły ojciec małoletnich dzieci w ostatnim dziesięcioleciu przed śmiercią posiadał okres składkowy i nieskładkowy inny niż przyjął organ, a następnie Sąd pierwszej instancji, nie miała znaczenia dla końcowego wyniku sprawy. Nie można również zgodzić się z zarzutem, by nie zostało wyjaśnione zagadnienie aktywności ojca małoletnich dzieci w poszukiwaniu pracy. To na osobie wnoszącej o przyznanie świadczenia w szczególnym trybie spoczywa powinność wykazania inicjatywy dowodowej w tym zakresie, a zatem wskazywania organowi środków dowodowych na potwierdzenie, że ubezpieczony w sposób aktywny starał się znaleźć zatrudnienie. Na przykład poprzez wskazywanie pracodawców, do których się zgłosił, a którzy odmawiali zatrudnienia. Nieprzeprowadzenie takich dowodów po uprzednim zgłoszeniu środków dowodowych, uprawniałoby dopiero do formułowania zarzutu, iż z naruszeniem proceduralnych reguł określonych w art. 7 i art. 77 § 1 kpa odstąpiono od zebrania materiału dowodowego, tym samym, że w sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w trakcie kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie stosował przepisu art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), nie mógł zatem naruszyć tego przepisu ani przez błędną wykładnię ani przez niewłaściwe zastosowanie. Norma ta stanowi, że okres składkowy i nieskładkowy w rozmiarze 5 lat, w przypadku osoby w wieku powyżej 30 lat powinien przypadać w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy. Zatem spełnienie tego warunku jest jedną z przesłanek warunkujących nabycie prawa do świadczenia przez ubezpieczonego na zasadach ogólnych. Natomiast uprawnienie ubezpieczonego oraz pozostałych po nich członków rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, w tym warunku określonego w art. 58, rozpoznane być może wyłącznie na gruncie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach. Z brzmienia tego przepisu wynika, że uprawnienie do przyznania świadczenia w drodze wyjątku przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uzależniona jest od wykazania, że ubezpieczony nie nabył prawa do świadczenia na zasadach ogólnych, ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, wskutek wystąpienia szczególnych okoliczności. Ustawodawca nie wyjaśnia, w jaki sposób należy rozumieć użyty w tekście ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych zwrot "szczególne okoliczności". Jak wskazał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2006 r. sygn. akt I OSK 425/06 - Lex nr 275547 pojęcie to musi być postrzegane jako zdarzenie lub stan wykluczający aktywność zawodową połączoną z ubezpieczeniem społecznym, z powodu niemożliwości przezwyciężenia ich skutków. W tym kontekście zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż sam fakt bezrobocia, o ile ubezpieczony nie podejmuje działań w celu znalezienia pracy, chociażby wysiłki te zakończyły się niepowodzeniem, nie jest okolicznością szczególną uzasadniającą przyznanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej także nagła śmierć ubezpieczonego, w sytuacji niewykazania aktywności w poszukiwaniu zatrudnienia połączonego z ubezpieczeniem społecznym, nie może być uznana za taką okoliczność. Niewątpliwie nagła śmierć ubezpieczonego powoduje dla członków jego rodziny pogorszenie sytuacji i to nie tylko materialnej. Jednakże nie sposób odmówić racji Sądowi pierwszej instancji, że fakt ten przy niespełnieniu dalszych wymogów zawartych w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, nie uzasadnia przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W konsekwencji przyjąć trzeba, że nawet legitymowanie się przez osobę ubezpieczoną ponad połową wymaganego w ostatnim dziesięcioleciu okresu składkowego i nieskładkowego czy też stosunkowo długim okresem zatrudnienia połączonym z ubezpieczeniem społecznym nie stwarza dla ubezpieczonego oraz pozostałym po nich członkom rodziny uprawnienia do przyznania świadczenia w oparciu o art. 83 ust. 1 omawianej ustawy. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na mocy art. 184 P.p.s.a. Jednocześnie niezależnie od wyniku postępowania sądowego, przyznano pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu dla strony wnoszącej skargę kasacyjną wynagrodzenie w wysokości określonej w § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).