I OSK 1420/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędziowie NSA Marek Stojanowski, Roman Ciąglewicz (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 3 października 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 kwietnia 2007r., sygn. akt II SA/Gl 596/06 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 596/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...], nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta S. z dnia [...], nr [...], umarzającą postępowanie w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość . Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Spółka [...] złożyła do Prezydenta S. wniosek o odszkodowanie za część nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], k.m. 45, położonej w S., przy ulicy [...], zajętej pod drogę publiczną przed dniem 31 grudnia 1998 r. Wskazała, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a podstawę jej żądania stanowi przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Prezydent S., umarzając postępowanie administracyjne, powołał, jako podstawę prawną, przepisy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz.872 ze zm.), art. 129, art. 130 i art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.) oraz art. 105 § 1 K.p.a. Ustalił, że nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa i obciążona jest prawem użytkowania wieczystego na rzecz wnioskodawcy. W tej sytuacji, zdaniem organu I instancji, postępowanie o odszkodowanie za przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną jest bezprzedmiotowe. W odwołaniu skarżąca zwróciła uwagę na to, że wnosiła nie tylko o ustalenie i wypłatę odszkodowania, ale także domagała się wystąpienia do Wojewody Ś. o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie stwierdzenia przejścia własności części nieruchomości na własność Gminy S. Spółka zarzuciła, iż Prezydent nie był uprawniony do dokonywania oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 73 ust.1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wywodziła, iż zgodnie z art. 73 ust.3 tej ustawy, jedynym uprawnionym do tego organem jest wojewoda, którego decyzja stanowi albo podstawę ujawnienia w księdze wieczystej przejścia nieruchomości na własność miasta, albo podstawę umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Rozstrzygnięcie wojewody stanowi, według odwołującej się, zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i nie może być zastąpione samodzielnym rozstrzygnięciem prezydenta miasta. Skarżąca podniosła nadto, że część nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa została zajęta pod drogę gminną. Z dniem 1 stycznia 1999 r. część ta stała się własnością Gminy S., co oznacza wywłaszczenie Skarbu Państwa z prawa własności i wnioskodawcy z prawa użytkowania wieczystego. Wywłaszczenie powoduje zaś konieczność ustalenia i wypłaty odszkodowania, tak właścicielowi, jak i użytkownikowi wieczystemu. Wojewoda Ś. stwierdził, że odszkodowanie wypłacane jest na rzecz osób, których pozbawiono prawa własności, w oparciu o stan faktyczny i prawny nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Z przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. wynika nadto, że jedną z przesłanek warunkujących uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne jest brak przysługiwania własności podmiotom publicznym w dniu 31 grudnia 1998 r. Wojewoda stwierdził, że skoro właścicielem nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. był Skarb Państwa, a skarżąca była użytkownikiem wieczystym gruntu, to przepis art. 73 nie znajduje zastosowania. Uznał, że Prezydent S. był organem właściwym do wydania w pierwszej instancji decyzji w przedmiocie odszkodowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Podtrzymała zarzuty odnoszące się do braku właściwości Prezydenta do rozstrzygania przesłanki nabycia z mocy prawa nieruchomości. Według skarżącej, Prezydent wydał decyzję bez wymaganego prawem stanowiska innego organu, co stanowi przesłankę nadzwyczajnego wzruszenia decyzji (art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a.). Nadto, zdaniem skarżącej, nieprzekazanie Wojewodzie wniosku w zakresie stwierdzenia nabycia nieruchomości z mocy prawa, narusza art. 65 § 1 K.p.a. Decyzja Prezydenta wydana zatem została z naruszeniem właściwości, a zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Powinno to skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Skarżąca powtórzyła wyartykułowaną w odwołaniu tezę o spełnieniu merytorycznych przesłanek do uwzględnienia wniosku. Nadto wyraziła pogląd o konieczności zrównania ochrony praw właściciela i użytkownika wieczystego. Wojewoda Ś. wniósł o oddalenie skargi. Następnie nadesłał do Sądu odpis własnej decyzji z dnia [...], odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę S., własności części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, stanowiącej działkę nr [...], położoną w S., będącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własnością Skarbu Państwa i w użytkowaniu wieczystym [...] Spółka z o.o. w W. Wojewoda przedłożył także odpis decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...], utrzymującej w mocy w/w decyzję Wojewody Ś. z dnia [...]. Na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2007 r. skarżąca podniosła ponadto zarzut naruszenia art. 118 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 73 ust.4 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administracje publiczną, poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy. Skargę rozpoznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Na rozprawie skarżąca wniosła o wystąpienie przez skład orzekający do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, co do zgodności art. 73 ust.1 i 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z art. 21 ust.2 Konstytucji RP. Sąd ustalił, że na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie. W chwili wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach sprawa ta, zapisana pod sygn. akt I SA/Wa 4/07, nie została jeszcze rozpoznana. Po przytoczeniu przepisów art. 73 ust.1,3 i 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 maja 2001 r., Sąd odniósł się do zarzutów skargi. Nie podzielił zarzutu naruszenia właściwości przez organ I instancji. W sprawie, której przedmiotem jest ustalenie odszkodowania, organem właściwym jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. S. jest miastem na prawach powiatu, a zatem w kontrolowanej sprawie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organem właściwym do ustalenia odszkodowania był Prezydent S. Przedmiotem postępowania nie było natomiast stwierdzenie przejścia własności w trybie art. 73 ust.3. Zdaniem Sądu, umorzenie postępowania nastąpiło z uwagi na brak legitymacji skarżącej do występowania z roszczeniem, o którym mowa w art. 73 ust.4. Zgodnie bowiem z tym przepisem, wniosek może pochodzić wyłącznie od właściciela nieruchomości i to niezależnie od tego, czy nieruchomość ta obciążona jest prawami na rzecz osób trzecich. Brak roszczenia, które mogłoby być uwzględnione na drodze postępowania administracyjnego oznacza, że takie postępowanie jest bezprzedmiotowe. Nadto Sąd przyjął, że wydanie decyzji, o której mowa w art. 73 ust.3, nie było zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zagadnienie to, według Sądu pierwszej instancji, nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Bez względu bowiem na rozstrzygnięcie Wojewody w sprawie stwierdzenia nabycia własności, pozostawały w każdym czasie aktualne przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie o odszkodowanie. Decyzja Wojewody mogła doprowadzić do sytuacji, w której właścicielem nadal pozostawałby Skarb Państwa lub stwierdzono by nabycie nieruchomości przez Gminę S. Żadne z tych rozstrzygnięć nie zmieniało sytuacji użytkownika wieczystego. Sąd dodał, że decyzja wojewody mogłaby stanowić zagadnienie wstępne dla postępowania o ustalenie odszkodowania, gdyby z roszczeniem wystąpiły osoby uprawnione. W ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia art. 118 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozprawa stanowi element postępowania zmierzającego do merytorycznego rozpoznania wniosku o odszkodowanie. Umorzenie postępowania z przyczyn określonych w art. 105 § 1 K.p.a. jest zaś rozstrzygnięciem formalnym. Uzasadniając stanowisko, według którego art. 73 nie ma zastosowania do użytkowników wieczystych, Sąd wywodził, iż przepis ten ma charakter szczególnego przepisu wywłaszczeniowego. W przeciwieństwie do przepisu art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi o wywłaszczeniu prawa użytkowania wieczystego. Art. 73 nie może stanowić podstawy nabycia innego prawa rzeczowego, niż prawo własności. Tym samym nie stanowi on podstawy do wywłaszczenia innego prawa, niż prawo własności. To oznacza, że ewentualne roszczenia z tytułu ograniczenia w wykonywaniu prawa użytkowania wieczystego pozostają w sferze stosunków cywilnoprawnych pomiędzy właścicielem nieruchomości, a jej wieczystym użytkownikiem. Sąd pierwszej instancji nie znalazł również podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Odnotował, że Trybunał Konstytucyjny dwukrotnie zajmował się badaniem konstytucyjności przepisu art. 73 (sygn. akt P 5/99 i sygn. akt SK 11/02). Skargę kasacyjną złożyła [...] Spółka z o.o. w W. Zaskarżyła wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Domagała się także wystąpienia przez Naczelny Sąd Administracyjny z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zbadania zgodności art. 73 ust.4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz.872 ze zm.) w części, w jakiej ogranicza prawo do wystąpienia przez użytkownika wieczystego z roszczeniem odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogi publiczne, z wzorcem konstytucyjnym inkorporowanym w art. 2 i art. 21 ust.2 Konstytucji RP. Jako podstawę kasacji powołała: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz.872 ze zm.) poprzez wadliwą jego wykładnię przejawiającą się w przekonaniu, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a zajęte pod drogi publiczne nie stają się z mocy prawa własnością tych osób, podczas gdy z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że chodzi o usunięcie rozbieżności między stanem władania a stanem prawnym, nie zaś o znacjonalizowanie nieruchomości, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 73 ust.4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz.872 ze zm.), poprzez jego wadliwą subsumcję polegającą na przyjęciu, że odszkodowanie za nieruchomości zajęte na potrzeby drogi publicznej jest należne wyłącznie właścicielowi, i dlatego skarżący nie posiada legitymacji do wystąpienia z takim wnioskiem, podczas gdy: a) z przywołanego przepisu wynika nie to, że jest ono należne właścicielowi lecz jedynie to, że odszkodowanie jest wypłacane na wniosek właściciela, zaś z brzmienia art. 73 ust.1 ustawy w związku z art. 113 ust.2 i art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 21 ust.2 Konstytucji RP wynika, że: - każde wyzucie z własności na cel publiczny jest wywłaszczeniem, - wywłaszczenie może się odbyć jedynie na cel publiczny i za słusznym odszkodowaniem, b) na równi z wyzuciem z własności ustawodawca traktuje wyzucie z użytkowania wieczystego, -ergo, tak jak wyzucie z własności, tak i wyzucie z użytkowania wieczystego może odbyć się jedynie za słusznym odszkodowaniem, określonym w ramach postępowania administracyjnego o wywłaszczenie, a nie w drodze odrębnych procesów cywilnych, których obowiązek inicjowania i ponoszenia kosztów spoczywałby na wyzutym z użytkowania wieczystego, 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) w związku z art. 193 Konstytucji RP poprzez zaniechanie wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zbadania zgodności art. 73 ust.4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz.872 ze zm.) w części, w jakiej ogranicza on prawo do wystąpienia przez użytkownika wieczystego z roszczeniem o odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, jako sprzecznego z wzorcem konstytucyjnym inkorporowanym w art. 2 i art. 21 ust.2 Konstytucji RP, podczas gdy wystąpienie z takim pytaniem jest nie tylko prawem, lecz obowiązkiem każdego Sądu rozpatrującego sprawę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. Nie jest usprawiedliwiona podstawa skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu, wyrokiem Sądu pierwszej instancji, przepisu prawa materialnego, tj. art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz.872 ze zm.) poprzez wadliwą jego wykładnię. Prawidłowy proces wykładni przepisu art. 73 ust.1 nie jest możliwy wyłącznie w oparciu o wykładnie językową. O ile wykładnia językowa nie prowadzi do jednoznacznego ustalenia znaczenia normy prawnej, konieczne jest posłużenie się normami zawartymi w innych aktach normatywnych regulujących daną gałąź prawa lub skonfrontowanie interpretowanej normy z całym systemem prawa (wykładnia systemowa) oraz zbadanie normy z uwzględnieniem celów, do realizacji których interpretowana regulacja ma doprowadzić (wykładnia celowościowa) – por. Wojciech Jakimowicz "Wykładnia w prawie administracyjnym", Kantor Zakamycze, Kraków 2006, s. 430. Pozbawienie własności nieruchomości w oparciu o przepis art. 73 ust.1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną należy zaliczyć do przypadków wywłaszczenia nieruchomości (por. Tadeusz Woś "Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2004, s. 56-57; uzasadnienie wyroku TK z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99, OTK 2000/2/60). Ustawą podstawową, w zakresie dotyczącym wywłaszczania nieruchomości, stanowiącą legi generali w stosunku do innych szczegółowych uregulowań, jest ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.). Ze względu na powszechny charakter obowiązywania, szeroki zakres przesłanek wywłaszczenia oraz związki, jakie uregulowania szczegółowe przewidują z tą ustawą, należy ją uznać za podstawowe źródło prawa w zakresie wywłaszczania nieruchomości (patrz: Tadeusz Woś, op. cit. s. 26). Wykładając przepisy szczególne w zakresie wywłaszczenia nie można pominąć normy art. 113 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl tego przepisu, nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa nie może być wywłaszczona. Zakaz sformułowany w tym przepisie jest konsekwencją cywilnoprawnego ujęcia Skarbu Państwa, według którego Skarb Państwa uosabia całokształt praw majątkowych przysługujących państwu jako podmiotowi prawa publicznego. Skoro wywłaszczenie, o którym mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami, dokonywane jest decyzją administracyjną, tj. indywidualnym aktem o publicznoprawnej naturze, opartym na autorytecie państwa, to wywłaszczenie Skarbu Państwa byłoby działaniem władczym państwa wobec siebie, co przeczyłoby samej istocie stosunku prawnego (patrz: Anna Łukaszewska [w:] J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska "Gospodarka nieruchomościami. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2003, s. 319). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zakaz sformułowany w art. 113 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz jego uzasadnienie należy odnieść także do wywłaszczenia dokonywanego z mocy prawa, na podstawie aktu normatywnego, tj. art. 73 ust.1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. Nie istnieją w całej regulacji art. 73 żadne przesłanki wskazujące, iż wolą ustawodawcy było stworzenie w tej regulacji wyjątku od reguły przyjętej w art. 113 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 73 ust.1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wyłącza zatem możliwość przejścia nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa z mocy prawa na własność gminy (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1698/06, niepublikowanego). Nieuzasadniony jest także zarzut wyartykułowany w drugiej podstawie skargi kasacyjnej. Zaskarżony wyrok nie jest obciążony uchybieniem w postaci wadliwego zastosowania art. 73 ust.4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. Trafna jest, przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji, wykładnia przywołanego przepisu, według której roszczenie o odszkodowanie przysługuje jedynie właścicielowi. Brak w hipotezie art. 73 ust.4 roszczenia użytkownika wieczystego jest, jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, konsekwencją unormowania art. 73 ust.1, w myśl którego nie stanowi on podstawy nabycia innego prawa rzeczowego, niż prawo własności, a co za tym idzie, nie stanowi on podstawy do wywłaszczenia innego prawa, niż prawo własności. Wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego nie można domniemywać w drodze wykładni rozszerzającej. Przypadki, w których ustawodawca dopuszcza wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego, muszą wynikać z wyraźnej regulacji ustawowej. Stanowisko to wynika nie tylko z norm art. 21 ust.2 oraz art. 64 ust.2 Konstytucji RP. Znajduje ono także potwierdzenie w zestawieniu treści art. 112 ust.2 i art. 113 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 73 ust.1 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną. Brak w ustawie szczegółowej jednej z przewidywanych w ustawie podstawowej postaci wywłaszczenia wskazuje, że ten rodzaj ograniczenia prawa do rzeczy nie został przez ustawodawcę w ustawie szczegółowej (tj. ustawie – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną) wprowadzony. Ewentualne roszczenia użytkownika wieczystego, z tytułu ograniczenia wykonywania prawa użytkowania wieczystego, nie wynikają więc z art. 73 ust.4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ale pozostają w sferze stosunków cywilnoprawnych między właścicielem nieruchomości, a użytkownikiem wieczystym. W konsekwencji takiej wykładni, Sąd pierwszej instancji nie mógł zastosować przepisu art. 73 ust.4 poprzez przyjęcie, że reguluje on roszczenie użytkownika wieczystego. Nie jest usprawiedliwiona także trzecia podstawa skargi kasacyjnej – naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) w związku z art. 193 Konstytucji RP. Zaniechanie wystąpienia przez Sąd pierwszej instancji z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, w sprawie zbadania zgodności art. 73 ust.4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w części w jakiej ogranicza on prawo do wystąpienia przez użytkownika wieczystego z roszczeniem o odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, z wzorcem konstytucyjnym zawartym w art. 2 i art. 21 ust.2 Konstytucji RP, nie narusza art. 1 P.u.s.a. w związku z art. 193 Konstytucji RP. Najpierw odnotować warto, że przepis art. 1 P.u.s.a. jest przepisem prawa ustrojowego, a jego treść wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Nie jest to przepis, który reguluje postępowanie przed sądem administracyjnym (patrz: wyrok NSA z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1874/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 347853). Nadto, skarżący nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, a zarzut skargi kasacyjnej naruszenia procedury sądowej poprzez niezbadanie konstytucyjności określonych przepisów nie może być uznany za jej usprawiedliwioną podstawę. Sąd administracyjny - rozpoznając sprawę - tylko po powzięciu zasadniczych wątpliwości może uznać za zasadne przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy. Chodzi tu o uzasadnione wątpliwości sądu a nie skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 971/04, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 236849; wyrok NSA z dnia 29 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 533/04, ONSA i wsa 2005/1/11). W związku z brakiem usprawiedliwienia dla tak sformułowanej podstawy kasacji, jedynie na uboczu zauważyć można, iż, jak już wynika z uwag odnoszących się do materialnych zarzutów skargi kasacyjnej, rozważany przepis art. 73 nie reguluje odszkodowania z wywłaszczenie użytkowania wieczystego, gdyż nie przewiduje wywłaszczenia użytkowania wieczystego. Niezależnie zatem od zakazu wynikającego z art. 73 ust.1 oraz art. 113 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który w niniejszej sprawie miał decydujące znaczenie co do tytułu prawnego do spornej nieruchomości, skonstatować można, iż wątpliwość nie może dotyczyć zgodności z przepisami art. 2 i art. 21 ust.2 Konstytucji RP stanu, w którym ustawodawca nie wprowadził wywłaszczenia prawa (w tym przypadku prawa użytkowania wieczystego). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.