I OSK 768/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek, Zbigniew Rausz, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, I. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2005r. sygn. akt I SA/Wa 1933/04 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. oddala wnioski Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz I. K. i J. K. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1933/04, uchylił zaskarżoną przez Gminę [...] decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie odmowy nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, zaskarżoną decyzją uchyliła w całości decyzję Wojewody [...] z dnia 28 października 2002 r. Nr [...] o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez Gminę Miejską [...], prawa własności zabudowanej nieruchomości położonej w [...] przy Al. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka Nr 1/29, uregulowanej w księdze wieczystej Nr 118579 i odmówiła stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] tej nieruchomości. Komisja wskazała, że działka Nr 1/29 stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. część innej istniejącej wówczas większej działki Nr 1/7. W konsekwencji do obowiązków gminy miejskiej [...] należało wykazanie, że działka Nr 1/7 (z której w roku 1994 wydzielono działkę 1/29), spełniała w dniu 27 maja 1990 r. przesłanki określone art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Gmina Miejska [...] zarówno przy składaniu swojego wniosku komunalizacyjnego z dnia 25 maja 2000 r., jak i na żądanie organu odwoławczego z dnia 4 września 2004 r., nie wykazała w obowiązującej formie by przedmiotowe mienie spełniało na dzień 27 maja 1990 r. przesłanki komunalizacyjne. Nawet gdyby Gmina wykazała ich spełnienie na dzień 27 maja 1990 r., to skomunalizowaniu z mocy prawa podlegałaby działka Nr 1/7, a wydzielona z tej nieruchomości w roku 1994 działka Nr 1/29, jako już wówczas mienie komunalne, nie mogłaby podlegać ponownemu skomunalizowaniu z mocy prawa, gdyż w omawianym trybie dopuszczalne jest skomunalizowanie wyłącznie mienia państwowego. Skoro gmina miejska [...] nie podaje nadto, by wystąpiła o stwierdzenie nabycia przez nią istniejącej w dniu 27 maja 1990 r. działki nr 1/7, a domaga się konsekwentnie i wyłącznie skomunalizowania działki nr 1/29, co do której nie wykazała spełnienia na dzień 27 maja 1990 r. przez ten składnik przesłanek określonych w art. 5 ust. 1, to wniosek komunalizacyjny Gminy z dnia 25 maja 2000 r. nie zasługiwał na uwzględnienie, a decyzja Wojewody z dnia 28 października 2002 r. na utrzymanie w mocy. Ponieważ jednocześnie działka nr 1/29 aktualnie istnieje i gmina miejska [...] domaga się nadal skomunalizowania właśnie tej nieruchomości, postępowanie z jej wniosku nie jest postępowaniem bezprzedmiotowym i wymagało rozstrzygnięcia co do jego istoty. Orzeczono zatem jak w sentencji. W skardze na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, Gmina [...] wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji zarzucając jej wydanie z naruszeniem przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał przede wszystkim, iż w kwestii komunalizacji nieruchomości położonej w [...] i oznaczonej w ewidencji gruntów nr 1/29 już raz wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2004 r., sygn. akt I SA 522/03 uchylił poprzednią decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, którą organ odwoławczy orzekł tak jak w decyzji kontrolowanej w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd uznał za błędne stanowisko organu odwoławczego uznające, że przedmiotowa działka nr 1/29, jako utworzona dopiero w roku 1994, zaś w dniu 27 maja 1990 r. jako stanowiąca część innej nieruchomości, nie mogła podlegać komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Sąd uznał również, że organ odwoławczy w ogóle nie badał, czy przedmiotowa nieruchomość spełniała przesłanki komunalizacji określone w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy i zalecił by ponownie rozpoznając odwołanie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa ustaliła, czy przedmiotowa nieruchomość spełnia wymienione wyżej przesłanki komunalizacji określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zgodnie z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd, oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Sąd badając legalność zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej stwierdza, że organ ten w ogóle nie zastosował się zarówno do oceny prawnej jak i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w powołanym wyżej wyroku z dnia 8 kwietnia 2004 r. przez co zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem powołanego art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i co już uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji. Mimo zalecenia przez Sąd w wyroku, by Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa ustaliła, czy przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki komunalizacji określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych organ ten, ponownie, w ogóle tych przesłanek nie zbadał podnosząc w uzasadnieniu swojej decyzji, że to obowiązkiem gminy miejskiej [...] było wykazanie tych przesłanek, czego w ocenie organu, nie wykazała "w obowiązującej formie". Stanowisko organu odwoławczego jest sprzeczne z prawem nie tylko, że narusza ono powołany już art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ale również stanowi ono naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w przepisach art. 7, 8, 77 § 1. To na organie spoczywa obowiązek ustalenia, czy komunalizowana nieruchomość odpowiada przesłankom wymienionym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., czy też nie i uzasadnienie stanowiska zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 2 k.p.a., gdyż to organ wydaje w tym przedmiocie decyzję deklaratoryjną. Organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do argumentów zawartych w decyzji organu pierwszej instancji, który to organ stwierdził komunalizację przedmiotowej nieruchomości i nie wyjaśnił dlaczego nie podzielił stanowiska zaprezentowanego przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji, a skoro uznał, że należy orzec odmiennie, to winien również wskazać dlaczego stanowisko organu pierwszej instancji uznał za błędne. I. K. i J. K. we wniesionej na powyższy wyrok skardze kasacyjnej zarzucają naruszenie prawa procesowego, tj. przepisu art. 145 § 1 oraz art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji wobec bezzasadności zarzutów naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 153 tej ustawy, co uzasadniało w ocenie Sądu I instancji uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, rozpatrując ponownie sprawę zastosowała się do zaleceń Sądu i zbadała, czy istniały przesłanki komunalizacji. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w piśmie z dnia 4 września 2004 r. wystąpiła z żądaniem nadesłania dokumentów, które miały potwierdzić, że w dniu 27 maja 1990 r. spełnione zostały przesłanki komunalizacyjne określone w art. 5 ust. 1 ww. ustawy. Z uzupełniającego materiału dowodowego, nadesłanego na żądanie Komisji nie wynika, że działka stanowiąca obecnie własność powodów, spełniała kiedykolwiek przesłanki do objęcia jej komunalizacją. Gmina Miejska [...] nie dostarczyła żadnych dokumentów, potwierdzających spełnienie przesłanek komunalizacyjnych, gdyż takich dokumentów po prostu nie ma, a Gmina nie jest w stanie wykazać, że zachodziły przesłanki do wydania decyzji komunalizacyjnej. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji z dnia 21 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1933/04 wniosła również Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zarzucając naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32 poz. 191 ze zm.) oraz art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2000 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – przez przyjęcie, że nieruchomość utworzona po dniu 27 maja 1990 r. z podziału innej istniejącej w wówczas (w dniu 27 maja 1990 r.) nieruchomości i niebędąca z nią tożsama – może podlegać skomunalizowaniu z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r.; oraz naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, Dz. U. z 1989 r. Nr 30 poz. 163, oraz art. 26 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece – Dz. U. z 1982 r. Nr 19 poz. 147 ze zm., w związku z art. 174 pkt 2 cyt. ustawy z dnia 30 września 2002 r. – przez przyjęcie, że w toku postępowania komunalizacyjnego i przez organy w nim orzekające, a nadto z mocą wsteczną, jest dopuszczalne stwierdzenie przez Wojewodę iż nieruchomość (w rozpatrywanej sprawie działka nr 1/29) utworzona po dniu 27 maja 1990 r. istniała wcześniej – to jest w dniu 27 maja 1990 r. – i z tym dniem mogłaby podlegać skomunalizowaniu z mocy prawa. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej, jednakże z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania. Zgodnie zaś z pkt 5 § 2 art. 183 p.p.s.a., jedną z przesłanek nieważności postępowania sądowego jest pozbawienie strony możliwości obrony swych praw. Taka sytuacja zaszła w niniejszej sprawie w postępowaniu przed Sądem I instancji. Bezsporne jest, iż stroną postępowania administracyjnego byli I. i J. K., których odwołanie spowodowało wydanie zakwestionowanej w postępowaniu sądowym decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. W takiej sytuacji zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowym są oni uczestnikami postępowania na prawach strony i winni być powiadomieni o terminie rozprawy, stosownie do art. 91 § 2 ppsa. Natomiast ani z zarządzenia z dnia 18 października 2005 r. o wyznaczeniu rozprawy (k. 24 akt Sądu I instancji I SA/Wa 1933/04), ani z protokołu rozprawy z dnia 21 października 2005 r. (k. 29) nie wynika, aby byli oni osobiście lub ich pełnomocnik powiadomieni o terminie rozprawy. Brak jest również w aktach sprawy I SA/Wa 1933/04 dowodu doręczenia zawiadomienia tych stron o terminie rozprawy, bezpośrednio poprzedzającej wydanie zaskarżonego wyroku. Tak więc na skutek uchybień procesowych, strona nie mogła brać udziału w istotnej części postępowania i przedstawienia swoich racji, przez co została pozbawiona możliwości obrony swych praw. W związku z faktem, iż zaskarżony wyrok dotknięty jest wadą nieważności postępowania sądowego, które to postępowanie musi być przeprowadzone ponownie, zbędne jest ustosunkowanie się do zarzutów skarg kasacyjnych. Z tych też względów, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 186 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Ponadto wobec uchylenia zaskarżonego wyroku z przyczyn nieważności postępowania, a nie w związku z uwzględnieniem skarg kasacyjnych Sąd uznał, iż nie zachodzą przesłanki z art. 203 pkt 2 do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.