IV SA/Po 588/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w wydziale IV na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2007r. sprawy ze skargi K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] nr [...]. /-/I.Kucznerowicz /-/P.Miładowski /-/M.Dybowski KP Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. sygn.: [...], na skutek wniosku złożonego przez Panią K.P., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P. Kierownik Filii Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. Filia – N. odmówił przyznania pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na żywność w kwocie [...] zł, na opłatę czynszu po otrzymaniu decyzji z urzędu miasta o wysokości dodatku mieszkaniowego, na środki higieny oraz czystości w kwocie po [...] zł oraz na zakup biletu miesięcznego na przejazdy środkami komunikacji miejskiej w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że Pani K.P. jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy od [...] marca 2000 r., obecnie bez prawa do zasiłku oraz że Pani K.P. nie deklaruje żadnych dochodów własnych a w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o pomoc utrzymywała się z zasiłku okresowego w wysokości [...] zł miesięcznie. Organ I instancji stwierdził zatem, że Pani K.P. spełnia kryteria określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej kwalifikujące do otrzymania zasiłku celowego z tyt. art. 39 ww. ustawy. Organ I instancji wskazał nadto w uzasadnieniu decyzji, że w dniu [...] listopada 2005 r. wysłano za potwierdzeniem odbioru wezwanie do Pani K.P. o stawiennictwo w dniu [...] listopada 2005 r. lub w dniu [...] grudnia 2005 r. lub w dniu [...] grudnia 2005 r. lub w dniu [...] grudnia 2005 r., które to wezwanie Pani K.P. odebrała w dniu [...] grudnia 2005 roku. Organ I instancji podkreślił nadto, iż każdorazowo, w każdym ze składanych wniosków Pani K.P. wnosi o ich rozpatrzenie w oparciu o dokumentację zgromadzoną w toku poprzednich postępowań z uwagi na deklarowany przez Panią K.P. brak zmiany jej sytuacji życiowej i bytowej. Organ zarzucił Skarżącej, że taka postawa świadczy, iż skarżąca składając wniosek z góry zakłada, iż uznając za zbędne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego – uniemożliwi jego przeprowadzenie. Organ wskazał w tym zakresie na art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, w świetle którego rozstrzygnięcie organu pomocy społecznej może być wydane po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji. Wobec powyższego organ I instancji uznał, że Pani K.P. takim postępowaniem potwierdza brak współpracy, do podjęcia której zobowiązuje stronę art. 4 ustawy o pomocy społecznej stanowiący, iż osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są zobowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W konsekwencji organ I instancji uznał, że Pani K.P. nie współdziałała z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej co stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Jak wynika z akt sprawy organu I instancji – notatek służbowych pracownika socjalnego, pracownik ten udał się do miejsca zamieszkania Pani K.P. celem przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, dwukrotnie w dniu [...] listopada oraz w dniu [...] listopada 2005 r., jednak w żadnej z tych dat nie zastał Pani K.P. w miejscu zamieszkania i w konsekwencji nie doszło do aktualizacji wywiadu środowiskowego w toku postępowania administracyjnego. W następstwie tej sytuacji, pismem z dnia [...] listopada 2005 r. organ I instancji wezwał Panią K.P. do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu, celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W wezwaniu tym zakreślono Skarżącej kilka terminów pod rygorem odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń, jednak w żadnym z nich nie stawiła się. Pani K.P. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zaskarżając w całości decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., sygn.: [...] SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało, że organ I instancji słusznie odmówił przyznania świadczeń wychodząc z założenia, że Pani K.P., jako klient pomocy społecznej, ma obowiązek przynajmniej umożliwić przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Organ II instancji wskazał bowiem, że dnia [...] i [...] listopada 2005 r. pracownik socjalny, co wynika z notatki służbowej pracownika socjalnego, udał się do miejsca zamieszkania Pani K.P. z zamiarem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednak bezskutecznie, gdyż nie zastał Pani K.P.. W związku z tym, wezwaniem z dnia [...] listopada 2005 r. nałożono na Panią K.P. obowiązek stawiennictwa w siedzibie Ośrodka Pomocy Społecznej i wskazano kilka możliwych terminów oraz godzin, a nadto pouczono Panią K.P., że brak stawiennictwa bez uzasadnienia rozumiany będzie jako przejaw braku współdziałania i będzie skutkował odmową przyznania świadczeń. Organ II instancji ustalił, że wprawdzie ww. wezwanie Strona odebrała dopiero [...] grudnia 2005 r., miała wyznaczone jeszcze dwa dalsze terminy, jednak nie stawiła się na ww. wezwanie w żadnym zakreślonym w nim terminie oraz nie uzasadniła swojej nieobecności. W konsekwencji organ II instancji uznał za słuszne, że organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanych świadczeń, skoro Pani K.P. uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. SKO wskazało bowiem na art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy społecznej aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zamiany danych. Organ odwoławczy wskazał, że powyższe oznacza, iż tylko w przypadku korzystających ze stałych form pomocy (np. zasiłek stały) aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, chyba że w międzyczasie nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie. W przypadku jednak ubiegania się o świadczenia po raz kolejny (jak w przedmiotowej sprawie), po złożeniu każdego wniosku organ pomocy społecznej ma obowiązek sporządzić aktualizację wywiadu. W dniu [...] czerwca 2006 r. Pani K.P. wniosła skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: skarga okazała się zasadna, jednak z innych powodów niż podnoszonych przez Skarżącą. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, dalej: u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art. 1 § 1 u.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 u.s.a. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do niewadliwie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle powyższego rzeczą Sądu jest kontrola zaskarżonej decyzji z prawem. Sąd sprawując kontrolę sprawdza, czy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, a także czy postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami proceduralnymi. Art. 107 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) stanowi, że w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Redakcja powyższego przepisu wskazuje, że organ prowadzący postępowanie o przyznanie świadczenia z tytułu pomocy społecznej obligatoryjnie przeprowadza wywiad środowiskowy (jego aktualizację) w przypadku ubiegania się o przyznanie takiego świadczenia po raz kolejny oraz w przypadku, gdy organ poweźmie informację o zmianie danych zawartych w wywiadzie przeprowadzonym przed wystąpieniem przez stronę o przyznanie kolejnego świadczenia z pomocy społecznej. Natomiast od decyzji organu zależy, czy dokona aktualizacji wywiadu w stosunku do osoby, która korzysta ze stałych form pomocy społecznej, jednak obligatoryjnie aktualizacji takiej organ musi dokonać po upływie 6 miesięcy od dnia dokonania wywiadu lub jego aktualizacji, mimo braku zmiany stanu faktycznego objętego wcześniejszym wywiadem lub jego aktualizacją. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że Skarżąca korzysta ze stałych form pomocy społecznej, od ostatnio przyznanego Skarżącej świadczenia z pomocy społecznej nie upłynęło 6 miesięcy, zatem od uznania organu I instancji zależy to, czy aktualizacja wywiadu będzie przeprowadzona, czy też nie. W przypadku podjęcia decyzji przez organ I instancji o aktualizacji wywiadu, Skarżąca zobowiązana jest do dołożenia wszelkiej staranności, aby wywiad taki został przeprowadzony. Organ I instancji podjął fakultatywną decyzję o przeprowadzeniu aktualizacji wywiadu ze Skarżącą, jednak z uwagi na fakultatywność tej decyzji zobowiązany był do wskazania Skarżącej, dlaczego zamierza dokonać aktualizacji wywiadu. Wskazanie takie nie wynika ani z uzasadnienia decyzji organu I instancji ani z uzasadnienia decyzji organu II instancji. Fakultatywność aktualizacji wywiadu, wynikająca z redakcji art. 107 ust. 4 ww. ustawy - ... aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy - nie daje organowi I instancji zupełnej dowolności w podjęciu takiej decyzji. Nakłada to bowiem na stronę postępowania określone obowiązki i strona postępowania musi być poinformowana przez organ prowadzący postępowanie o tym, dlaczego ma się poddać takiemu obowiązkowi. Zgodnie bowiem z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – dalej k.p.a.) organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W myśl powyższego przepisu organ I instancji zobowiązany był wskazać Skarżącej powody podjęcia ww. decyzji o aktualizacji wywiadu oraz wyraźnie ustosunkować się w uzasadnieniu decyzji do wniosku Skarżącej, która wnosiła o wzięcie za jedną z podstaw rozstrzygnięcia, poprzedniego wywiadu a nie przeprowadzanie jego aktualizacji, czego organ nie uczynił. Zawarta w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa nakłada przede wszystkim na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Natomiast organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń strony uważanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia swym obowiązkom wynikającym z art. 8 k.p.a. (tak też w wyroku NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r., II SA 742/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 67). Nadto, w myśl art. 8 k.p.a., za dowolną uznać należy decyzję organu I instancji o przeprowadzeniu aktualizacji wywiadu środowiskowego w warunkach fakultatywności takiej czynności, mimo pozostawienia decyzyjności w tym zakresie organowi w przepisie ustawy, bez wskazania stronie powodów podjęcia takiej czynności o charakterze fakultatywnym. Zatem nie wskazanie Skarżącej przez organ I instancji powodów do przeprowadzenia aktualizacji wywiadu stanowi uchybienie art. 8 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Natomiast organ I instancji nie umożliwił Skarżącej, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie. Gdyby Skarżąca przed wydaniem decyzji zapoznała się z notatkami pracownika socjalnego w zakresie podejmowanych prób przeprowadzenia aktualizacji wywiadu, mogłaby powziąć przekonanie, że uniemożliwienie przeprowadzenia tego wywiadu doprowadzi do odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń i w konsekwencji mogłoby dojść przed wydaniem decyzji do aktualizacji wywiadu. W niniejszej sprawie fakt nie wezwania Skarżącej do zapoznania się z aktami sprawy po zakończeniu postępowania wyjaśniającego a jeszcze przed wydaniem decyzji, miał więc istotny wpływ na wynik postępowania. W niniejszej sprawie zatem obowiązkiem organu I instancji było pouczenie Skarżącej o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia Skarżącej oraz dowodu, że organ I instancji pouczył Skarżącą o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a. Obowiązek ten naruszył także organ II instancji, bowiem winien był dokonać sanowania błędu organu I instancji poprzez pouczenie Skarżącej o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia przed wydaniem swojej decyzji. Zasady ogólne postępowania administracyjnego zostały określone w art. 6-16 k.p.a. Wśród tych zasad w ww. art. 10 § 1 k.p.a. została określona zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Załatwianie spraw administracyjnych w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane jest jednostronne rozstrzygnięcie (decyzja administracyjna), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 10 § 1 k.p.a. (tak też w wyroku NSA z 05 kwietnia 2001 r., II SA 1095/00, LEX nr 53441). Podkreślić należy, że w istocie Skarżąca od początku wnioskowała o dokonanie rozstrzygnięcia bez aktualizacji wywiadu a jako stały klient pomocy społecznej winna mieć świadomość, że wywiad taki może być uznany przez organ prowadzący postępowanie za konieczny, natomiast brak współpracy w tym zakresie z organem może stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia. Sąd zwraca jednak uwagę, że jeżeli nawet organ prowadzący postępowanie może przypuszczać, że okoliczności, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, a ustalone w toku postępowania (brak współpracy strony w zakresie przeprowadzenia lub aktualizacji wywiadu środowiskowego), znane są stronie, to nie jest to równoznaczne z jej świadomością, iż takie negatywne dla strony okoliczności będą uwzględnione przy podejmowaniu przez organ decyzji. Także też z tego względu istotne jest umożliwienie stronie, na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym (tak też w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie, III SA/Wa 3051/05, LEX nr 194424), mimo wcześniejszego wezwania strony do umożliwienia aktualizacji wywiadu pod rygorem odmowy wnioskowanych świadczeń. Nadto zaznaczyć należy, że organ I instancji odmówił decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. (sygn. [...] przyznania Skarżącej wnioskowanych świadczeń z tego powodu, iż uznał, że Skarżąca nie umożliwiła organowi I instancji przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego i tym samym potwierdziła brak współpracy z organem prowadzącym postępowanie, co na podstawie art. 4 ustawy o pomocy społecznej daje podstawy do odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń. Przepis ten stanowi bowiem, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Sąd ustalił jednak, że Skarżącej nie można zarzucić owego braku współpracy. Stanowi o tym fakt, że pracownik socjalny udał się wprawdzie dwukrotnie do miejsca zamieszkania Skarżącej, jednak bez wcześniejszego umówienia ze Skarżącą terminów tych wizyt, tak więc były to czynności wadliwe. W konsekwencji brak w aktach sprawy dokumentu potwierdzającego, że wizyty te były wcześniej umówione stanowi o tym, że Skarżącej w żadnym stopniu na tym etapie postępowania nie można zarzucić braku współpracy z organem I instancji. Natomiast następczo wyznaczone terminy Skarżącej do stawienia się w siedzibie MOPR miały na celu umówienie ze Skarżącą terminu do przeprowadzenia aktualizacji wywiadu. Skarżąca ww. wezwanie odebrała w dniu [...] grudnia 2005 r. i z wyznaczonych terminów pozostały Skarżącej dwa terminy, a mianowicie [...] i [...] grudnia 2005 r. Z tym , że co do ostatniego terminu skarżąca wskazywała okoliczności usprawiedliwiające jego niedochowanie, podkreślając nadto, że wielokrotnie organ miał sposobność uzgodnienia z nią terminów aktualizacji wywiadu podczas jej bytności w siedzibie organu. W powyższej sytuacji Skarżącej nie można przypisać uporczywego uniemożliwiania przeprowadzenia aktualizacji wywiadu a tylko celowe bądź uporczywe zachowanie Skarżącej miałoby cechy braku współpracy strony, z organem prowadzącym postępowanie, w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej. Natomiast organ II instancji błędnie podzielił zdanie organu I instancji stwierdzając, że organ I instancji słusznie uznał, iż Skarżąca wykazała się brakiem współpracy z organem I instancji w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej. Powyższe stanowi o błędnym zastosowaniu art. 4 ustawy o pomocy społecznej w odniesieniu do stanu faktycznego w niniejszej sprawie. W świetle powyższych przepisów, rozpoznanie skargi wymagało dokonania oceny zgodności zaskarżonej decyzji z art. 138 § 1, pkt 1 k.p.a., który był podstawą prawną jej wydania. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji w konsekwencji nie wskazał, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem art. 8 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. Naruszenie przez organ I instancji tych przepisów stanowi naruszenie gwarancji procesowych Skarżącej, co skutkować winno uchyleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji wydanej przez organ I instancji. Art. 10 § 1 k.p.a. naruszył również organ II instancji. Z tych względów stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., w świetle którego organ ten powinien był uchylić w całości decyzję organu I instancji, przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania wskazując jednocześnie na konieczność wyeliminowania uchybień wynikających z naruszenia art. 8 i 10 § 1 k.p.a. oraz niewłaściwego zastosowania art. 4 ustawy o pomocy społecznej, gdyż w tym stanie faktycznym Skarżącej nie można przypisać zarzucanego jej przez organ I i II instancji braku współpracy. Z powyższych względów Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji. /-/ Izabela Kucznerowicz /-/ P. Miładowski /-/ M. Dybowski KP