II SA/Gl 611/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędzia WSA Rafał Wolnik ( spr.) Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy B. w dniu [...] roku podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy B. z dnia [...] roku, Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] z dnia [...] roku, poz. [...]) w części opisowej. Jako podstawa prawna uchwały podany został art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Pismem z dnia [...] roku Wojewoda [...] wniósł do sądu administracyjnego skargę na tę uchwałę, podając jako podstawę prawną art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, Wojewoda podniósł zarzut wydania uchwały z naruszeniem art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Organ nadzoru wskazał, że zaskarżona uchwała wbrew postanowieniom powołanego przepisu, podjęta została z całkowitym pominięciem wymaganej procedury planistycznej. Nie podzielił stanowiska Rady Gminy wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, jakoby uchwała ta miała stanowić jedynie sprostowanie omyłek w części opisowej planu, albowiem w istocie wprowadzone zmiany i uzupełnienia doprowadziło do merytorycznej zmiany tekstu uchwały. Takie zmiany z kolei stanowią nowelizację danego aktu prawnego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy B. wniosła o umorzenie postępowania w sprawie. Wskazano w uzasadnieniu, że w dniu [...] roku Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B., zaś w § [...] tej uchwały postanowiono o uchyleniu zaskarżonej uchwały. Pomimo takiego wniosku Rady Gminy, Wojewoda [...] w piśmie procesowym z dnia [...] roku podtrzymał skargę. W piśmie procesowym z dnia [...] roku Wójt Gminy B. oświadczył, że zaskarżona uchwała rzeczywiście została podjęta bez przeprowadzenia procedury planistycznej. Dalej wskazał, iż doprowadzono do wyeliminowania z obrotu prawnego tej uchwały jako wadliwej, a to wobec podjęcia przez Radę Gminy w dniu [...] roku uchwały Nr [...], mocą której uchylono zaskarżoną uchwałę. Wyjaśnił przy tym, iż uchwała z dnia [...] roku, która pierwotnie uchylała zaskarżoną uchwałę nie odniosła skutku prawnego, albowiem nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Wskazując na te okoliczności ponownie wniesiono o umorzenie postępowania w sprawie. Sąd z urzędu ustalił ponadto, że na uchwały Rady Gminy B. z dnia [...] roku, Nr [...] oraz z dnia [...] roku, Nr [...] Wojewoda [...] również wniósł skargi do tutejszego Sądu i w sprawach tych wyznaczone zostały terminy rozpraw na dzień 30 maja 2007 roku (sygn. akt II SA/Gl 844/06 i II SA/Gl 236/07). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga – w ocenie składu orzekającego zasługuje na uwzględnienie – bowiem zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Z kolei zgodnie z art. 27 ustawy zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Plan miejscowy jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy). Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej przez Wojewodę [...] uchwały Rady Gminy B. w pierwszym rzędzie należało rozważyć wniosek o umorzenie postępowania złożony przez Wójta Gminy B. w odpowiedzi na skargę i powtórzony w późniejszym piśmie procesowym. Wniosek ten należało uznać za nieuzasadniony, albowiem w ocenie Sądu uchylenie przez radę gminy przepisów prawa miejscowego ustanowionych uchwałą tego organu po wniesieniu przez wojewodę skargi w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W tej kwestii należy podzielić stanowisko zajęte przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94 (OTK z 1994, nr 2, poz. 44), która w ówczesnym stanie prawnym stanowiła wykładnię legalną art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (vide: art. 13 nieobowiazującej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470 ze zm.). Zgodnie z tą wykładnią "zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę". Podjęte w sprawie działania Rady Gminy B. należy ocenić na gruncie przepisu art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., którego celem jest wyeliminowanie zbędnych postępowań sądowoadministracyjnych. Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. W przypadku skargi opartej na przepisie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przepis ten ma jednak ograniczone zastosowanie, gdyż zgodnie z art. 147 § 1 p.s.a. uwzględnienie skargi na uchwałę organu gminy powoduje stwierdzenie jej nieważności w całości lub w części albo stwierdzeniem, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Takim przepisem szczególnym jest art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi ich przedłożenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Skoro zatem organ gminy w trybie autokontroli uchyli w całości lub części zaskarżony akt, działanie takie nie może być potraktowane jako spełniające w całości żądanie strony, bowiem uchylenie zaskarżonej uchwały bądź zarządzenia wywiera skutek ex nunc, a stwierdzenie nieważności takiego aktu wywiera skutek ex tunc. Konkludując, postępowanie uruchomione skargą wniesioną w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. w przypadku upływu roku od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy, w sytuacji gdy jednocześnie nie uchybiono obowiązkowi przełożenia organowi nadzoru tego aktu w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz akt ten nie jest aktem prawa miejscowego. Skoro zatem zaskarżona uchwała, jak wskazano na wstępie, jest aktem prawa miejscowego, to tym samym Sąd był zobowiązany do skontrolowania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, bowiem w razie stwierdzenia jej niezgodności z prawem ciążył na nim obowiązek stwierdzenia jej nieważności. Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi stwierdzić przyjdzie, że poza sporem pozostaje okoliczność, iż zaskarżona uchwała dotyczyła zmiany obowiązującego planu miejscowego i jej podjęcie nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem procedury planistycznej, czym naruszony został art. 27 w zw. z art. 17 – 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 powołanej ustawy naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W niniejszej sprawie zostały wyczerpane przesłanki skutkujące nieważnością uchwały w całości, gdyż naruszono zasady i tryb sporządzania zmiany planu. Uwzględniając zatem skargę Sąd orzekł jak w sentencji po myśli art. 147 § 1 p.s.a. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Sąd nie orzekł o wstrzymaniu jej wykonania (art. 152 p.s.a) wychodząc z założenia, że wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie (zaskarżona uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] roku, Nr [...], poz. [...] i weszła w życie po upływie 30 dni od daty publikacji). W tej materii skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 15 maja 2000 r. sygn. OPS 1/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 134, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania aktów organów samorządu terytorialnego stanowiących przepisy powszechnie obowiązujące, ponieważ wykonanie aktu normatywnego polega w istocie na wprowadzeniu tego aktu w życie.