II OSK 1095/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 1339/06 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z [...] października 2006 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] sierpnia 2006 r. o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu obowiązku przedłożenia inwentaryzacji budowlanej. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że orzekał on w następującym stanie sprawy. Skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa na podstawie uchwały z [...] lipca 2003 r. wybudowała bez pozwolenia na budowę i zgłoszenia właściwemu organowi, na działce nr [...], w odległości od 1,5 m do 4 m od ściany z oknami budynku wielorodzinnego zespół rekreacyjnych obiektów małej architektury, tworzący plac zabaw dla dzieci. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał rozebrać te urządzenia stwierdzając, że ich zalegalizowanie nie jest możliwe, gdyż zostały postawione z naruszeniem § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który przewiduje, że odległość placu zabaw dla dzieci od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna wynosić co najmniej 10 m. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, rozpoznając odwołanie skarżącej Wspólnoty decyzją z [...] sierpnia 2005 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z [...] maja 2005 r. i umorzył postępowanie stwierdzając, że w sprawie brak jest podstaw do stosowania zarówno art. 48, jak i art. 49b Prawa budowlanego. Rozpoznając skargę D. S. od decyzji Zachodniopomorskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 9 lutego 2006 r. w sprawie o sygnaturze II SA/Sz 1135/05, uchylił to rozstrzygnięcie oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2005 r. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd uznał, że plac zabaw jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego, że jego lokalizacja narusza przepisy techniczno-budowlane oraz że w razie stwierdzenia naruszenia przepisów budowlanych organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest podjąć na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 5 Prawa budowlanego działania zmierzające do doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. [...] sierpnia 2006 r., powołując się na art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, w którym zobowiązał skarżąca Wspólnotę do przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji budowlanej, dotyczącej rozmieszczenia poszczególnych obiektów placu zabaw, z uwzględnieniem odległości od krawędzi jezdni i okien lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym sąsiadującym z placem zabaw. W zażaleniu na to postanowienie skarżąca Wspólnota twierdziła, że plac zabaw, o który w sprawie chodzi, nie jest miejscem publicznym, gdyż położony jest na ogrodzonym, dozorowanym, prywatnym terenie, gdzie obowiązuje regulamin, w którym określono, kto może tam wejść, oraz że przeprowadzenie postępowania dowodowego w tej właśnie kwestii zostało nakazane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 9 lutego 2006 r. Dowodziła również, że przedmiotowy plac zabaw nie posiada charakteru miejsca publicznego. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, rozpoznając zażalenie, postanowieniem z [...] października 2006 r. utrzymał w mocy postanowienie z [...] sierpnia 2006 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że montując obiekty małej architektury naruszono § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stanowiący że odległość placów zabaw dla dzieci powinna wynosić, co najmniej 10 m od okien, od linii rozgraniczających ulicę oraz od miejsc gromadzenia odpadów. Dalej wywiedziono, że zgodnie z art. 50 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż budowa obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach oraz że w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Wyjaśniono też, że ustalenie czy przedmiotowy plac zabaw jest, czy nie jest miejscem publicznym, nie ma znaczenia w sprawie, gdyż urządzenia rekreacyjne, jako obiekty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego, podlegają regulacjom przewidzianym w przepisach techniczno-budowlanych i naruszenie tych przepisów zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do podjęcia działań, mających na celu doprowadzenie obiektów do stanu zgodnego z prawem. W skardze do Sądu administracyjnego skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa zarzuciła błędne przyjęcie, iż nie ma znaczenia ustalenie, czy przedmiotowy plac zabaw jest miejscem publicznym, czy też nie jest. Zdaniem skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 9 lutego 2006 r. wskazał na potrzebę ustalenia, czy plac zabaw usytuowany na prywatnej działce stanowi teren publiczny. Ponadto, jak wywiedziono, okoliczność ta jest istotna, gdyż budowa obiektów małej architektury w miejscach, które nie są uznane za publiczne nie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Wyjaśniając podstawę prawną swego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 9 lutego 2006 r., w którym stwierdzono, że postępowanie w sprawie nie powinno być umorzone, ale prowadzone w innym trybie, a mianowicie określonym w art. 51 Prawa budowlanego. Następnie Sąd ten wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia i w konsekwencji zaakceptował postępowanie organów, wynikające, jak uznał, z tej wiążącej oceny prawnej i wskazań Sądu administracyjnego. Przyjął przy tym, że wymogi wskazane w § 40 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie zostały zachowane, ponieważ plac zabaw został usytuowany w odległości od 1,5 m do 10 m od okien budynku. Stwierdził też, że urządzenia na placu zabaw stanowią obiekty małej architektury i z tego powodu podlegają przepisom Prawa budowlanego oraz przepisom regulującym warunki techniczne obiektów budowlanych. Wyjaśnił też, że z wyroku WSA w Szczecinie z 9 lutego 2006 r. nie wynika, aby Sąd ten nakazał przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy plac zabaw jest miejscem publicznym. Wyraźnie natomiast stwierdził, że postępowanie nie powinno być umorzone, ale prowadzone w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej wniesionej przez Wspólnotę Mieszkaniową zarzucono błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, w szczególności "art. 30 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 1 lit c ustawy prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż budowa placu zabaw jako obiektu małej architektury, na terenie stanowiącym współwłasność członków wspólnoty mieszkaniowej winna podlegać zgłoszeniu oraz przepisom techniczno budowlanym zawartym w szczególności w § 40 ust 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie" oraz "uznanie, iż zamknięty teren, stanowiący współwłasność członków wspólnoty mieszkaniowej, jest miejscem publicznym". Uzasadniając skargę kasacyjną jej autor wskazał, że zaskarżone orzeczenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oparł na stwierdzeniu, iż ustalenie przesłanek do uznania bądź nie uznania przedmiotowego placu zabaw za miejsce publiczne nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie, gdyż urządzenia rekreacyjne, jako obiekty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 1 lit c ustawy Prawo budowlane podlegają regulacjom przewidzianym w przepisach techniczno budowlanych. Wywiedziono też, że "w niniejszej sprawie pojawiają się dwa problemy interpretacyjne związane z wykładnią przepisów prawa budowlanego: czy teren należący do wspólnoty mieszkaniowej, odpowiednio ogrodzony i zabezpieczony przed dostępem osób trzecich (niewłaścicieli) należy traktować jako miejsce publiczne czy prywatne? (oraz) czy do budowy obiektów małej architektury (placu zabaw czy elementów rekreacyjnych) bez względu na charakter miejsca ich usytuowania (publiczne czy prywatne) ma zastosowanie § 40 ust 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Wskazano też, że skarżący stoi na stanowisku, iż teren na którym usytuowano plac zabaw nie stanowi terenu publicznego co sprawia, iż postawienie elementów małej architektury nie podlega wskazanym wyżej przepisom techniczno-budowlanym. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie albo o uchylenie jego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego). Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest ona zasadna. Istotne w niniejszej sprawie jest to, że zaskarżone przed Sądem pierwszej instancji postanowienie zapadło po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 9 lutego 2006 r., którym uchylono decyzję o nakazie rozbiórki. Zgodnie z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem skargi. Zatem, wydając zaskarżone postanowienie organ administracji był związany stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu poprzedniego wyroku Sądu, że plac zabaw, o który w sprawie chodzi, jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. c ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.), że jego lokalizacja narusza przepisy techniczno-budowlane oraz że należy podjąć czynności przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W tych okolicznościach postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] sierpnia 2006 r., wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, w którym zobowiązano skarżącą Wspólnotę do przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji budowlanej, dotyczącej rozmieszczenia poszczególnych obiektów placu zabaw, z uwzględnieniem odległości od krawędzi jezdni i okien lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym sąsiadującym z placem zabaw, jest zgodne z prawem. Po pierwsze wobec przesądzenia w wyroku z 9 lutego 2006 r., że plac zabaw nie odpowiada przepisom techniczno-budowlanym istniały przesłanki jego wydania określone w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego (roboty budowlane wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków ustalonych w przepisach), po drugie postanowienie to było aktem koniecznym w ramach procedury przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż w oparciu o sporządzoną inwentaryzację wykonanych robót budowlanych właściwy organ będzie mógł określić, jakie czynności lub roboty budowlane należy wykonać w celu doprowadzenia wykonanych już robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przy czym możliwość nałożenia obowiązku przedłożenie inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych przewiduje wprost art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne. Przy czym należy zaznaczyć, że zarzut naruszenia poprzez błędne zastosowanie § 40 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.), który da się wyczytać ze skargi, nie jest zasadny, gdyż o zastosowaniu tych przepisów w rozpoznawanej sprawie przesądzono w wyroku z 9 lutego 2006 r., a w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano związania oceną prawną. Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego, to należy zauważyć, że przepis ten w niniejszej sprawie nie był stosowany. Przepis ten stanowi, że budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Miałby on więc zastosowanie w takiej sprawie, w której konieczne byłoby rozstrzygnięcie, czy budowa określonych obiektów małej architektury wymaga zgłoszenia. W niniejszej sprawie nie było to konieczne, gdyż art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, na który wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 9 lutego 2006 r., może być stosowany także do takich obiektów budowlanych i takich robót budowlanych, które nie wymagają ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi. Stosowanie tego przepisu jest powiązane z okolicznościami faktycznymi wskazanymi w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Z tych okoliczności faktycznych wynika zaś, że przepis ten stosuje się w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, a więc m.in. wtedy, gdy nie jest wymagane pozwolenie na budowę (art. 48 ust. 1) lub zgłoszenie właściwemu organowi (art. 49b ust. 1). Może on być więc stosowany także do tych robót budowlanych lub obiektów budowlanych, które nie wymagają ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi, ale są lub zostały wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 zdanie ostatnie). Na ten ostatni przypadek powołał się właśnie organ administracji wydając zaskarżone do Sądu pierwszej instancji postanowienie. W sprawie nie był więc stosowany art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego i w związku z tym nie była też rozważana istotna w świetle tego przepisu okoliczność, mianowicie czy plac zabaw, o który w sprawie chodzi, jest usytuowany w miejscu publicznym. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i wobec tego na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją.