IV SA/Gl 120/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.) Protokolant Referent stażysta Izabela Auguścik-Michułka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2007 r. sprawy ze skargi E. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. nr [...]. Decyzją wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. przyznano E. Ż. na okres od 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. zasiłek rodzinny oraz dodatek z tytułu samotnego wychowywania syna M. B.. Składając (w dniu [...]r.) wniosek o wymienione świadczenia strona jako członków rodziny wskazała siebie i syna M. (ur. [...]r.), że nie wychowuje dziecka razem z jego ojcem. W dniu [...]r. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. , działając z upoważnienia Prezydenta Miasta B. uchylił z dniem [...]r. opisaną powyżej decyzję z dnia [...]r. w części dotyczącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania M. B.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że na podstawie informacji z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...]r. ustalono, że E. Ż. wychowuje syna wraz z jego ojcem K. B., o czym strona nie poinformowała organu. Dalej przytoczono treść art.3 pkt 17 ustawy z dnia 29 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), zgodnie z którym za osobę samotnie wychowującą dziecko uważa się pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka. W tym stanie rzeczy organ I instancji, działając w oparciu o art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne, uchylił decyzję własną z dnia [...]r. w części dotyczącej dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. W odwołaniu od powyższej decyzji E. Ż. podniosła, że twierdzenie organu I instancji, iż wychowuje syna wspólnie z jego ojcem K. B. jest bezpodstawne, gdyż strona nie zamieszkuje i nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z ojcem dziecka. Odwołująca się wyjaśniła także, iż w czerwcu 2005 r. K. B. (osoba bezdomna od [...] 2002 r.) uległ wypadkowi w pracy, z dniem [...] czerwca 2005 r. utracił zatrudnienie, a zarazem możliwość zamieszkiwania w miejscu pracy i wobec tych okoliczności zwrócił się do E. Ż. o wyrażenie zgody na zamieszkanie w lokalu wynajmowanym przez stronę. Wspólne zamieszkiwanie nie trwało długo (w sierpniu 2005 r. strona wyprowadziła się do swoich rodziców) i sprowadzało się do nocowania K. B. w tymże lokalu, gdyż w ciągu dnia przebywał on poza domem i na własną rękę organizował sobie wyżywienie. To właśnie w okresie wspólnego "przemieszkiwania" E. Ż. wraz z K. B. wystąpili dwukrotnie o wsparcie z pomocy społecznej, którego zresztą nie otrzymali. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na wstępie, że decyzja o przyznaniu E. Ż. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania syna M. B. wydana została na wniosek strony z dnia [...]r., w którym oświadczyła ona, że wychowuje samotnie syna. Organ I instancji ustalił zaś w drodze wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...]r., że E. Ż. wychowuje syna wraz z jego ojcem K. B. i od kwietnia 2004 r. rodzice chłopca prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Wspomniane okoliczności, które nie zostały ujawnione przez stronę we wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia, wskazują, że strona nie spełnia przesłanki określonej w art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a zatem zasadnie uchylono decyzję przyznającą E. Ż. dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, E. Ż. oświadczyła, że w okresie od 1 maja 2004 r. ojciec jej syna z uwagi na swój stan zdrowia i bezdomność kilkakrotnie "przemieszkiwał" razem ze skarżącą i M. B.. W okresach tych rodzice chłopca nie prowadzili wspólnego gospodarstwa domowego, a stałe opłaty dzielone były po połowie. Z uwagi na zły stan zdrowia obojga oraz trudną sytuację finansową E. Ż. i K. B. występowali wspólnie o wsparcie z pomocy społecznej. Nie udzielono im wnioskowanej pomocy, na skutek czego K. B. (z uwagi na brak środków finansowych i niemożność partycypowania w kosztach utrzymania mieszkania) w końcu kwietnia 2004 r. wyprowadził się. Skarżąca do czerwca 2005 r. zamieszkiwała wyłącznie z synem, uzyskiwała w tym czasie wynagrodzenie za pracę oraz pomoc od krewnych, a K. B. odwiedzał syna i opłacał należne alimenty. Sytuacja ta zmieniła się diametralnie w związku z wypadkiem, jakiego K. B. doznał w czerwcu 2005 r., kiedy to strona zgodziła się przygarnąć ojca swojego syna. W okresie tym (tj. w lipcu 2005 r.) E. Ż. i K. B. wystąpili do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o pomoc finansową i wtedy poinformowano ich, że jeżeli zamieszkują razem, to o pomoc muszą występować wspólnie. W sierpniu 2005 r. skarżąca wraz z synem z uwagi na trudności finansowe wyprowadziła się do rodziców, u których nadal zamieszkuje. W konkluzji skargi strona oświadczyła, że w razie gdyby uznano, że żądanie zwrotu dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania syna za okresy, w których rodzice dziecka złożyli wspólne wnioski o wsparcie z pomocy społecznej (tj. za okres lipiec/sierpień 2005 r.) jest zasadne to jest gotowa (z uwagi na bardzo trudną sytuację materialną) zwrócić te świadczenia w ratach. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. Obejmuje ona zarówno przestrzeganie przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych. Jak wynika z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne badają przede wszystkim czy kwestionowane decyzje wydane w toku postępowania administracyjnego nie uchybiają przepisom prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisom prawa procesowego w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia prawa – sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Zakres kognicji sądów administracyjnych obejmuje również kontrolę, czy zaskarżone rozstrzygnięcia organów administracji publicznej nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną skutkującą ich nieważnością, a więc czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Rozpoznanie skargi inicjującej postępowanie sądowe w niniejszej sprawie sprowadza się do zbadania przez sąd administracyjny, czy zasadnie przyjęto, że strona (począwszy od 1 maja 2004 r.) wychowywała syna M. B. wspólnie z jego ojcem K. B., a zatem nie spełniała ona kryterium określonego w art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 29 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm) oraz czy prawidłowo zastosowano wobec skarżącej dyspozycję zawartą w art. 30 ust. 2 tej ustawy. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta B. w zakresie, w którym przyznano E. Ż. (począwszy od 1 maja 2004 r.) dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania syna M. B.. Wskazać należy, że strona złożyła wniosek o to świadczenie w kwietniu 2004 r. podając, że tworzy z synem, którego nie wychowuje z ojcem dziecka dwuosobową rodzinę. Oświadczenie to (w formie zakreślenia jednej z wymienionych pozycji) strona złożyła po otrzymaniu pisemnego pouczenia o treści art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z akt sprawy wynika, że przekonanie o tym, iż M, B, od kwietnia 2004 r. jest wychowywany wspólnie przez oboje rodziców organ I instancji powziął na podstawie informacji nadesłanej w sierpniu 2005 r. przez Ośrodek Pomocy Społecznej, w której w oparciu o wywiady środowiskowe z dnia [...]r. i z dnia [...]r. oraz oświadczenie E. Ż. i K. B. z dnia [...]r. stwierdzono, że E. Ż. wychowuje syna wraz z ojcem dziecka i prowadzi z nim wspólne gospodarstwo domowe. Zauważyć także należy, że organ odwoławczy, wbrew wymogowi ustosunkowania się do wszystkich zarzutów wskazywanych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania nie odniósł się do podnoszonych przez stronę w odwołaniu okoliczności związanych z "przemieszkiwaniem" K. B. w lokalu zajmowanym przez stronę i z jego sposobem spędzania czasu w tym okresie, ograniczając się do stwierdzenia, że skoro rodzice M. B. złożyli kilkukrotnie oświadczenie, że zamieszkują wspólnie i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, to E. Ż. nie spełnia wymogów określonych w art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie kwestionując, że w ramach wywiadów środowiskowych przeprowadzonych w kwietniu 2004 r. i w czerwcu 2005 r. oraz w oświadczeniu z dnia [...]r. rodzice M. B. oświadczyli, że zamieszkują razem i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, a K. B. był określany mianem "konkubenta" E. Ż. uznać należy, że w świetle przytoczonych przez organy obu instancji okoliczności, twierdzenie, iż E. Ż. w okresie od 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. wychowywała syna wspólnie z jego ojcem jest co najmniej przedwczesne. Odmowa uwzględnienia wniosku o dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, a tym bardziej uchylenie decyzji, którą świadczenie to zostało przyznane (co w konsekwencji prowadzi do żądania zwrotu całości pobranej kwoty wraz z odsetkami) wymaga w pierwszej kolejności zdefiniowania przez organ administracji pojęcia "wspólne wychowanie dziecka", o którym mowa w art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W dalszej kolejności konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego, w ramach którego respektowane będą (zgodnie z dyspozycją art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych) zasady określone w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, zmierzającego do zbadania czy istotne aspekty wspólnego wychowywania konkretnego dziecka są realizowane i czy sytuacja ta ma na charakter na tyle trwały, że można uznać, iż dziecko to jest wychowane wspólnie przez obydwoje rodziców. Bezsporne jest, iż ustalenie, że małoletni jest wychowywany wspólnie przez obydwoje (nie będących małżonkami) rodziców nie może być oparte wyłącznie na ustaleniu, że rodzice ci złożyli kilkukrotnie (w znacznych odstępach czasu) oświadczenie, że zamieszkują w jednym lokalu i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy zaakcentować należy, że stwierdzenie, iż skarżąca nie jest uprawniona do otrzymywania dodatku z tytułu samotnego wychowywania syna oparto wyłącznie na oświadczeniu E. Ż. i K. B., w których podali oni (według stanu na dzień [...] kwietnia 2004 r., [...] czerwca 2005 r. i [...] lipca 2005 r.), że zamieszkują razem i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Pominięto jakiekolwiek ustalenia dotyczące uczestnictwa K. B. we wspólnym z E. Ż. wychowywaniu syna i nie wskazano żadnych poczynań K. B., które wskazywałyby, że wychowuje on (w sposób ciągły lub też w pewnych okresach czasu) małoletniego M. B.. Zaakcentować trzeba, że zgodnie z art. 95 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) władza rodzicielska obejmuje w szczególności obowiązek i prawo rodziców do wykonywania pieczy nad osobą i majątkiem dziecka oraz do wychowania dziecka. Art. 96 powołanej ustawy stanowi natomiast, że rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim. Obowiązani są troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotowywać je należycie do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień. W przytoczonych przepisach (ani w żadnym innym akcie prawnym) ustawodawca nie zdefiniował pojęcia wychowywania, jednakże wskazał, że wychowywanie dziecka jest pojęciem znacznie szerszym niż sprawowanie nad nim pieczy. W ujęciu pedagogicznym, do którego należy się odwołać z uwagi na brak ustawowej definicji omawianego zagadnienia, wychowanie należy rozumieć jako "system działań zmierzających do określonych rezultatów wychowawczych" (por. R.Wroczyński Pedagogika społeczna, Warszawa, 1985), który stanowi "całokształt zabiegów mających na celu ukształtowanie człowieka pod względem fizycznym, moralnym i umysłowym oraz przygotowanie go do życia w społeczeństwie, wykształcenie w określonym kierunku" (por. M. Szymczak (red.) Słownik Języka Polskiego, PWN, t .III, Warszawa 1981 r.). Bezsporne jest, że wspólne zamieszkiwanie rodzica z dzieckiem ułatwia wykonywanie obowiązków rodzicielskich, w tym jego wychowywanie, jednakże, jak słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 czerwca 2005 r. (sygn. akt I SA/Wa 1744/04, LEX nr 171670) "nie można utożsamiać wychowywania dzieci z zamieszkiwaniem z nimi w tym samym domu" i automatycznie przyjmować, że skoro rodzic mieszka wraz z dzieckiem to na pewno przyczynia się do jego wychowywania. Oczywiste jest również, że dziecko może być wychowywane przez oboje rodziców, którzy nie zamieszkują razem, ale należy mieć na uwadze, że wychowanie to rozumiane jako "oddziaływanie na jego osobowość, jej formowanie, zmienianie, wyzwalanie w drugiej osobie pożądanych stanów, jak rozwój, samorealizacja czy wzrost samoświadomości" (por. Bogusław Milerski, Bogusław Śliwierski (red.) Pedagogika. Leksykon., Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa, s. 274) nie może być realizowane wyłącznie w ramach sporadycznych, krótkotrwałych spotkań, nawet, jeżeli odbywają się one z pewną regularnością. Deklarowanie przez rodzica więzi emocjonalnej z dzieckiem, zainteresowanie jego losem, rozwojem, i stanem zdrowia i przekazywanie mu drobnych upominków nie może być samo w sobie utożsamiane z uczestnictwem we wspólnym z matką wychowywaniu dziecka. Jak więc wykazano powyżej brak ustawowej definicji wychowywania i wspólnego wychowywania dziecka nastręcza znacznych trudności w ustaleniu czy wniosek o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka jest zasadny i wyznacza wiele aspektów postępowania dowodowego w tym zakresie. Zaakcentować należy, że dyspozycja art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uniezależnia dopuszczalność zmiany i uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych od zgody strony, ale nie wyłącza udziału tej strony w postępowaniu zmierzającym do ustalenia, że sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych uległa zmianie czy też pobrane świadczenie rodzinne uznać należy za pobrane nienależnie, Reasumując stwierdzić należy, że uchylenie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r., którą przyznano E. Ż. świadczenie z tytułu samotnego wychowania syna nie może nastąpić wyłącznie w oparciu o ustalenie, że w kwietniu 2004 r. oraz w czerwcu i lipcu 2005 r. matka i ojciec M. B. oświadczyli, że zamieszkują wspólnie i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Konieczne jest bowiem ustalenie (z udziałem strony i ojca jej dziecka) rzeczywistego udziału K. B. we wspólnym z E. Ż. wychowywaniu małoletniego M. B. oraz odniesienie poczynionych ustaleń do okresu zasiłkowego, którego dotyczy decyzja organu I instancji, przyznająca stronie przedmiotowe świadczenie rodzinne. Jak więc wykazano zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Usunięcie tych uchybień wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, a zatem Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Ponownie rozważając zasadność zastosowania wobec E. Ż. uprawnienia przysługującego organowi na mocy art. 32 ust. 1 in fine ustawy o świadczeniach rodzinnych właściwy organ uwzględni uwagi Sądu, dokona konkretyzacji pojęcia wspólne z ojcem wychowywanie dziecka, przeprowadzi, z zachowaniem reguł wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a. postępowanie dowodowe, w którym zapewniony zostanie czynny udział strony. W razie stwierdzenia, że zachodzą przesłanki uchylenia w części decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r., którą przyznano stronie na okres od dnia 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania syna organ uwzględni także stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 18 maja 2005 r. (sygn. akt K 16/04, Dz.U. Nr 95, poz. 806) stwierdził m.in., że przepisy art. 3 pkt 17 i art., 8 pkt 4 i art. 12 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych są niezgodnie z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.