II OSK 1291/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia NSA Tadeusz Geremek (spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 29 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 486/07 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2007r. oddalił skargę J. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007r., nr 106/07 w przedmiocie nakazu rozbiórki. Sąd orzekając w sprawie przyjął następujący stan faktyczny: Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r. z późn. zm.) w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. G., M. G., B. C. od decyzji Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] sierpnia 2004 r. nakazującej J. G. rozebranie wagonu o konstrukcji drewnianej, usytuowanego na działce nr ew. [...] w W. D. Gm. P. - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że organ I instancji ustalił, iż J. G., bez uzyskania pozwolenia na budowę w roku 1995, ulokowała na ww. działce - barakowóz o konstrukcji drewnianej. Działka nr [...] zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego dla Sołectwa D. i W. D. zatwierdzonego uchwała nr [...] Rady Gminy w P. z dnia [...] kwietnia 2003r. znajduje się na terenie oznaczonym symbolem R - obszar rolniczy z zakazem zabudowy i grodzenia terenów. Zdaniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w świetle powyższych ustaleń, organ I instancji prawidłowo orzekł o nakazie rozbiórki w warunkach braku przesłanek do legalizacji przedmiotowego obiektu w trybie art.48 ust.2 ustawy Prawo budowlane. Organ podkreślił, że J. G. jednoznacznie, podczas wizji przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji, określiła datę posadowienia tego obiektu na rok 1995 i wycofywanie się z tego na etapie odwołania nie jest wiarygodne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca J. G. dochodziła uchylenia zaskarżonej decyzji. Podniosła, że w sprawie doszło do naruszenia art. 2, art. 49 ustawy Prawo budowlane z 1974r., wagon kolejowy posadowiony na blokach nie jest obiektem budowlanym. Powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie , w sprawie VII SA / Wa 2093/06, gdzie w analogicznych okolicznościach zapadł wyrok korzystny dla skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2007r. oddalił skargę uzasadniając, iż Sąd podziela pogląd organu II instancji, że w niniejszej sprawie wiarygodne jest ustalenie, że barakowóz został posadowiony na przedmiotowej działce w roku 1995, tak bowiem oświadczyła spontanicznie J. G. , podczas czynności podjętych na gruncie przez organ pierwszej instancji, wskazując też inne daty dotyczące innych obiektów. W tym stanie rzeczy prawidłowo organy zastosowały przepisy ustawy Prawo budowlane z 1995r. w wersji aktualnie obowiązującej. Zgodnie z przepisem art.48 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ustawodawca dopuszcza tzw. legalizację samowoli budowlanej jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania. W niniejszej sprawie - wywodzi Sąd I instancji - zasadnie doszło do nakazania rozbiórki obiektu, gdy zważyć, że działka nr [...], na której ulokowano obiekt - zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego dla Sołectwa D. i W. D. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w P. z dnia [...] kwietnia 2003r. znajduje się na terenie oznaczonym symbolem R - obszar rolniczy z zakazem zabudowy i grodzenia terenów. Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze, że przedmiotowy wagon kolejowy posadowiony na blokach nie jest obiektem budowlanym, wskazać należy, że nie jest to pogląd zasadny. To, że określony obiekt budowlany, tu barakowóz o konstrukcji drewnianej został wykonany w znacznej części lub nawet w całości w innym miejscu, a następnie przeniesiony i usytuowany w innym miejscu, nie może uzasadniać wniosku, że nie jest to budowa rozumiana jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. W takim przypadku wykonywanie obiektu budowlanego polega na usytuowaniu obiektu w określonym miejscu z zamiarem korzystania z niego. Definicję obiektu budowlanego zawiera przepis art. 3 ustawy Prawo budowlane zgodnie z którym, ilekroć w ustawie jest mowa o: obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekt małej architektury . W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że obiekty kontenerowe są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit b/ i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.); ich budowa nie wymaga pozwolenia na budowę tylko wówczas, gdy są przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych i w celu ich wykonania (art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie barakowóz, podobnie jak obiekt kontenerowy, służący rekreacji jest obiektem budowlanym , a jego wzniesienie wymaga pozwolenia na budowę. Brak pozwolenia na budowę oraz wynikający z planu zagospodarowania przestrzennego zakaz wznoszenia takich obiektów na danym terenie musi skutkować nakaz rozbiórki w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącej przywołany przez nią wyrok tutejszego Sądu nie zapadł w sprawie analogicznej. Owszem dotyczył analogicznego obiektu, ale posadowionego na działce w 1994r., tj pod rządem innej ustawy Prawo budowlane, bo pochodzącej z dnia 24 października 1974r (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm. ). Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosła J. G. reprezentowana przez adwokata D. S., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie przeprowadzenie kontroli działalności administracji publicznej. Na podstawie przepisu art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnoszący skargę kasacyjną domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podnosi, że z powyższym rozstrzygnięciem - w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - nie można się zgodzić. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił w pełni pogląd organu II instancji, "(...) że w niniejszej sprawie wiarygodne jest ustalenie, że barakowóz został posadowiony na przedmiotowej działce w roku 1995 (...) ". Ustalenie powyższe Sądu może wynikać jedynie ze zbyt pobieżnej analizy akt sprawy zdaniem pełnomocnika. Prawidłow analiza zgromadzonego materiału dowodowego winna prowadzić bowiem do jednoznacznej konkluzji, że organ administracyjny I instancji w sposób rażący naruszył przepis art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaniechał bowiem przeprowadzenia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ administracyjny I instancji oparł swoje ustalenia wyłącznie na oświadczeniu trzech współwłaścicielek przedmiotowej nieruchomości, złożonego w czasie oględzin. Oświadczenie to skarżąca - podobnie jak pozostałe współwłaścicielki - odwołała już jednak na etapie postępowania prowadzonego przez PINB. Jak twierdziła, rok 1995 został podany bez głębszego zastanowienia i przygotowania - w trakcie oględzin. Późniejsza dogłębna analiza doprowadziła współwłaścicielki do wniosku, że przedmiotowe budynku zostały postawione na nieruchomości już w roku 1994. Co więcej, oświadczenie takiej treści (wskazującym rok 1994), oprócz współwłaścicielek, złożyła również sołtys - M. K.. Wobec powyższego, obowiązkiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego -wynikającym z przepisu art. 7 Kpa - było jednoznaczne wyjaśnienie powyższych wątpliwości poprzez przeprowadzenie stosownych czynność, w tym przesłuchanie m.in. M. K.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podjęcia jakichkolwiek takich czynności jednak zaniechał. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku- dalej wywodzi pełnomocnik - Sąd wskazał m.in., że "(...) wbrew twierdzeniom skarżącej przywołany przez nią wyrok tutejszego Sądu [sygn. akt VII SA/Wa 2093/06] nie zapadł w sprawie analogicznej (...) ". Prawdą jest, że przywoływany wyrok nie zapadł w sprawie analogicznej. Inne ustalenia zawierała bowiem zaskarżona decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Tym niemniej, z całą stanowczością wskazać należy, że obie decyzje organów administracyjnych zapadały w tych samych okolicznościach faktycznych. Bezspornym w sprawie przecież jest, że wszystkie trzy barakowozy zostały przewiezione i ustawione na przedmiotowej nieruchomości w tym samym czasie. Tymczasem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - dysponując tym samym oświadczeniem współwłaścicielek, złożonym w czasie oględzin - w decyzji dotyczącej B. C. ustalił, że barakowóz został postawiony w roku 1994, natomiast w decyzji dotyczącej J. G. wskazał na rok 1995. Wskazane powyżej okoliczności jednoznacznie wskazują zdaniem pełnomocnika skarżącej, że organy administracyjne w sprawie niniejszej dopuściły się rażącej obrazy przepisu art. 7 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a w szczególności poprzez zupełnie dowolną ocenę materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. W myśl przepisu art. 174 wskazanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania, iż naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, jest ona obwarowana przymusem adwokackim (art. 175 § 1-3), który zdaniem ustawodawcy ma zapewnić skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Tak więc rozpoznawanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, iż skład orzekający w przedmiotowej sprawie związany jest jej podstawami i wnioskami. Związanie podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że skoro wnoszący skargę wskazał na art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na art. 7 i 80 Kpa jako konkretne przepisy prawa, które zdaniem pełnomocnika zostały naruszone przez Sąd I instancji, to Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać czy w sprawie nie naruszono innego przepisu. Podkreślenia wymaga fakt, że zarzuty skargi kasacyjnej muszą dotyczyć naruszenia prawa przez WSA w Warszawie, a nie przez organy administracji publicznej. Tymczasem w niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej formułuje zarzuty naruszenia przepisów postępowania pod adresem organów administracji, pisząc m.in. prawidłowa "analiza zgromadzonego materiału dowodowego winna prowadzić bowiem do jednoznacznej konkluzji, że organ administracyjny I instancji w sposób rażący naruszył przepis art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego", "Organ administracyjny I instancji oparł swoje ustalenia wyłącznie na oświadczeniu trzech współwłaścicielek przedmiotowej nieruchomości...", czy "obowiązkiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego -wynikającym z przepisu art. 7 Kpa - było jednoznaczne wyjaśnienie powyższych wątpliwości poprzez przeprowadzenie stosownych czynność", a także "uchybienia powyższe czyniły decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego niezgodną z prawem, a Wojewódzki Sąd Administracyjny był zobowiązany - w ramach kontroli działalności administracji publicznej - uchylić taką decyzję". Tak sformułowana skarga kasacyjna, formułująca zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego pod adresem organu administracyjnego, ograniczając się do twierdzenia, iż Sąd I instancji tego nie dostrzegł, nie pozwala w zasadzie na rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zgłoszonych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przepisy art. 7 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w postępowaniu sądowym i dlatego nie mogły zostać naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Z uwagi zaś na związanie składu orzekającego granicami skargi kasacyjnej Sądowi nie wolno badać, czy w procesie wydawania zaskarżonego wyroku doszło do naruszenia niewskazanego w skardze kasacyjnej przepisu postępowania sądowego. W tym miejscu można się ograniczyć do stwierdzenia, że brak powołania w skardze kasacyjnej jakiegokolwiek przepisu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (poza art. 3 § 1 ppsa), a zwłaszcza art. 3 § 2, art. 141 § 4 lub choćby art. 145 ppsa nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uwzględnić zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 174 § 2 ppsa). Powołanie wyłącznie przepisów ogólnej procedury administracyjnej nie jest wystarczające. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi także w zakresie prawa materialnego oznacza, iż nie powołanie żadnego zarzutu w tym zakresie, skutkuje tym, że skład orzekający w przedmiotowej sprawie nie jest władny badać czy w sprawie nie naruszono tych przepisów. Mając powyższe na uwadze, tylko uzupełniająco Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż podziela pogląd Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie wiarygodne są ustalenia organów administracji, iż wagon kolejowy o konstrukcji drewnianej został posadowiony na przedmiotowej działce w roku 1995, tak bowiem oświadczyła J. G. , podczas czynności podjętych na gruncie przez organ pierwszej instancji, wskazując też inne daty dotyczące innych obiektów i wycofywanie się z tego na etapie dalszego postępowania nie jest wiarygodne. W tym stanie rzeczy prawidłowo organy zastosowały przepisy ustawy Prawo budowlane z 1995r. w wersji aktualnie obowiązującej. W niniejszej sprawie zasadnie doszło do nakazania rozbiórki obiektu, gdy zważyć, że działka nr [...], na której ulokowano przedmiotowy wagon znajduje się na terenie oznaczonym symbolem R - obszar rolniczy z zakazem zabudowy i grodzenia terenów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ma rację Sąd I instancji, że wagon kolejowy, podobnie jak obiekt kontenerowy, służący rekreacji jest obiektem budowlanym, a jego wzniesienie wymaga pozwolenia na budowę. Brak pozwolenia na budowę oraz wynikający z planu zagospodarowania przestrzennego zakaz wznoszenia takich obiektów na danym terenie musi skutkować nakazem rozbiórki w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że wbrew twierdzeniom skarżącej przywołany przez nią wyrok Sądu administracyjnego (VII WA/SA 2093/06) nie zapadł w sprawie analogicznej dotyczył bowiem analogicznego obiektu, ale posadowionego na działce w 1994r., tj. pod rządem ustawy z dnia 24 października 1974r Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku. T.M. Geremek M. Rzążewska K. Borkowska