III SA/Po 319/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska (spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Walentyna Długaszewska Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 maja 2007r. przy udziale sprawy ze skargi M. S., [ ... ] na decyzję Wojewody z dnia [ ... ] nr [ ... ] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [ ... ] w punkcie I. II. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących kwotę [ ... ] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M. Kosewska /-/ B. Sokołowska /-/ W. Długaszewska Prezydent , decyzją z dnia [ ... ], działając na podstawie art. 104 i 105 § 1 kpa, art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142 w związku z art. 4 pkt 9b1 , art. 216 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) w pkt. I odmówił M. S. [ ... ] zwrotu części nieruchomości z księgi wieczystej Kw nr [ ... ] , położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: [ ... ] o powierzchni 2927 metrów kwadratowych oraz w pkt. II umorzył postępowanie o zwrot części nieruchomości z księgi wieczystej Kw nr [ ... ] położonej w P. przy ulicy [ ... ] o powierzchni 3641 metrów kwadratowych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że objęta żądaniem zwrotu działka nr [ ... ], stanowi własność miasta i została zgodnie z planem realizacyjnym, będącym podstawą wywłaszczenia, zabudowana częścią budynku biurowego czternastokondygnacyjnego, częściowo parkingiem o nawierzchni asfaltowej i betonowej z pasami zieleni wysokiej i niskiej oraz ciągami komunikacji pieszej o nawierzchni z kostki typu "POZ-BRUK". Na działce usytuowano ponadto słupy oświetlenia terenu oraz podziemne urządzenia infrastruktury technicznej: sieć energetyczną niskiego napięcia, sieć energetyczną wysokiego napięcia, kanalizację deszczową, sieć telekomunikacyjną, sieć gazową, sieć ciepłowniczą, kanalizację sanitarną, sieć wodociągową, które to urządzenia obsługują zespół budynków. Dokonano odstępstwa, w porównaniu z planem realizacyjnym, polegającego na tym, że zamiast budowy dwupoziomowego parkingu podziemnego wybudowano parking naziemny. Powołując się na orzeczenie NSA w Warszawie z dnia 13 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 936/96 Prezydent stwierdził, że nie jest to odstępstwo jakościowe zmieniające całkowicie cel wskazany w umowie sprzedaży, wobec czego jest dopuszczalne. W tej sytuacji uznał, że nie została spełniona żadna z przesłanek zbędności określonych w przepisie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i odmówiono zwrotu. W stosunku zaś do działki nr [ ... ] postępowanie umorzono jako bezprzedmiotowe, gdyż została ona oddana w użytkowanie wieczyste i prawo to ujawniono w księdze wieczystej Kw nr [ ... ] przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli przed dniem 1 stycznia 1998 r. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego. W odwołaniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego – przez przyjęcie, że działka nr [ ... ] nie stała się zbędna w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami na cel wywłaszczenia oraz naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Odwołujący wnieśli o uchylenie decyzji w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr [ ... ] i orzeczenie o zwrocie nieruchomości na rzecz wnioskodawców ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu odwołania stwierdzono, że na części działki [ ... ] nie zrealizowano celu, dla którego działka ta została wywłaszczona - nie zbudowano dwupoziomowego parkingu podziemnego oraz nie urządzono od strony północnej i wschodniej planowanego parkingu terenów zielonych. Oznacza to, że plan realizacyjny stanowiący podstawę wywłaszczenia został zmieniony, a organ I instancji nie zbadał kiedy i jakie zmiany zostały dokonane. Naruszenie art. 7 kpa polegało, natomiast zdaniem odwołujących, na zaniechaniu dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej, a art. 77 kpa na niezebraniu wszystkich dowodów w sprawie, a także przyjęcia za dowody dokumentów nieoryginalnych i nieuwierzytelnionych. Wojewoda , po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów oraz z przesłuchania świadków: [ ... ], decyzją z dnia [ ... ] utrzymał w mocy zaskarżony pkt 1 decyzji Prezydenta, jako prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. W skardze na powyższą decyzję sformułowano zarzuty i argumenty jak w odwołaniu a ponadto podniesiono zarzut naruszenia art. 75 kpa poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony. Po rozpatrzeniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 czerwca 2005r. stwierdził nieważność orzeczeń organów obu instancji (sygn. akt II S.A./Po 1750/03), gdyż w sprawie orzekał organ wyłączony na podstawie art. 24 § 1 pkt. 1) i 4) k.p.a. od udziału w postępowaniu – Prezydent. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wprawdzie zgodnie z art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami organem właściwym do wydania decyzji administracyjnej w pierwszej instancji w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest starosta, a w miastach na prawach powiatu funkcję tę wykonuje prezydent miasta (art. 90 i 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym) to w rozpoznawanej sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości, stanowiącej własność miasta P., jego Prezydent nie może być równocześnie organem orzekającym i stroną postępowania. Powołując się na treść uchwały 7 sędziów NSA z 19 maja 2003 r., Sąd stwierdził, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę. Podstawę do wyłączenia prezydenta miasta mogą stanowić również przepisy zawarte w art. 24 k.p.a., ponieważ prezydent jest pracownikiem gminy (art. 2 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.), z tym zastrzeżeniem, że jest pracownikiem sprawującym równocześnie funkcję organu gminy (miasta). Pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta - zachodzi zatem określona w art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 31 cytowanej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym prezydent miasta kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Z tego wynika jednoznacznie, że w omawianej sprawie prezydent miasta jest także ustawowym przedstawicielem strony. Oznacza to, że zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawie zwrotu nieruchomości, której właścicielem jest gmina. W konsekwencji należało uznać, że bezprzedmiotowy jest problem wyłączenia innych pracowników urzędu miasta. Zastępcy prezydenta oraz pozostali pracownicy urzędu miasta nie mogą wydać decyzji w tej sprawie, ponieważ nie są władni do podejmowania jakichkolwiek czynności w sprawie z upoważnienia prezydenta miasta, który z mocy prawa podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w tej sprawie. Podzielając w całej rozciągłości stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, iż wydanie decyzji przez Prezydenta jako organ podlegający wyłączeniu od udziału w postępowaniu, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i w związku z tym , na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji obu instancji. W skardze kasacyjnej od tego wyroku, wniesionej przez Miasto reprezentowane przez Dyrektora [ ... ], zarzucono błędną wykładnię art. 11 a ustawy o samorządzie gminnym – w brzmieniu obowiązującym przed 27 października 2002r. przez przyjęcie, iż organem strony postępowania ( Miasta ) był Prezydent , a nie zarząd gminy oraz naruszenie art. 134 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez stwierdzenie nieważności decyzji z powodu naruszenia prawa stanowiącego podstawę do wznowienia postępowania (art. 24 § 1 pkt. 1 i 4 kpa). Według skarżącego Prezydent stał się organem gminy dopiero z dniem 27 października 2002r., a orzekał on w sprawie zwrotu nieruchomości jako prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2007 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania (sygn. I OSK 1098/05). Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko sądu I instancji, iż organ reprezentujący gminę nie może załatwiać sprawy, której stroną jest sama gmina. Prezydent miasta na prawach powiatu jako organ wykonawczy miasta, pracownik urzędu miasta oraz podmiot reprezentujący je na zewnątrz podlega wyłączeniu na zasadzie art. 24 § 1 pkt. 1 i 4 kpa. Naruszenie tego przepisu tworzy jednak przesłankę do wznowienia postępowania – określoną w art. 145 § 1 pkt. 3 kpa, nie dając tym samym podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Z tego względu w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zastosował wadliwe środki prawne w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonej decyzji – nie zachodziła bowiem potrzeba stwierdzenia nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej. Na rozprawie w dniu 8 maja 2007 roku pełnomocnik Miasta r.pr. L. T. wniosła o oddalenie skargi powołując się w szczególności na argumenty podniesione w skardze kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skargę należało uwzględnić. Na wstępie wskazać należy, iż uchylenie zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania skutkuje powrotem do takiej sytuacji, która istniała przed wydaniem wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie ma on zatem całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, albowiem może odstąpić od wykładni prawa zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jedynie w wyjątkowych sytuacjach, np. gdy na skutek zmiany stanu faktycznego sprawy ustalonego w wyniku jej ponownego rozpoznania ustalono konieczność zastosowania przepisów prawa odmiennych od wyjaśnionych przez NSA, albo też w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia (zob. m. in. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 577 oraz wyrok SN z 09 lipca 1998r., I PKN 226/98, OSNAP 1999/15/486). W dniu wydawania decyzji w I instancji przez Prezydenta (30 lipca 2002 r. ) nie był on organem gminy, albowiem zgodnie z przepisem art. 11 a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( t. j. - Dz. U. nr 142 z 2001, poz. 1591 ze zm. ) w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 października 2002 r. organami takimi były wyłącznie rada gminy oraz zarząd gminy. Prezydent miasta pozostawał jednak podmiotem kierującym bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentującym ją na zewnątrz (art. 31 ustawy), miał uprawnienie do podejmowania określonych czynności należących do kompetencji zarządu gminy jako jej organu ( art. 32 ), podejmował decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej ( art. 39 ust. 1 ), jak również mógł składać jednoosobowo oświadczenia woli w imieniu gminy ( art. 46 ust. 2 ustawy ). Prawo do reprezentowania gminy oznacza przy tym kompetencję do dokonywania w imieniu gminy czynności prawnych wobec osób trzecich za skutkiem dla samej gminy – zarówno w sferze publicznoprawnej jak i cywilnoprawnej. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowym prezydent miasta działający jako jego reprezentant winien zostać uznany za jego przedstawiciela ustawowego ( zob. m. in. uchwała 7 sędziów NSA z 19 maja 2003r., OSP 1/03, ONSA 2003/4/115; wyrok WSA w Warszawie z 15 grudnia 2005r., IV S.A./Wa 1555/05, LEX nr 189837). Nie ulega ponadto wątpliwości, iż prezydent jako funkcjonariusz gminy był jednocześnie jej pracownikiem, z mocy przepisu art. 2 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 142 z 2001, poz. 1593 ze zm. ). Biorąc pod uwagę te okoliczności należało stwierdzić, iż nieposiadanie przez Prezydenta przymiotu organu gminy w dacie wydawania przez niego decyzji w I instancji nie zwalniało go od konieczności wyłączenia się od udziału w niniejszej sprawie, dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność gminy. Do przesłanek wyłączenia danego pracownika organu administracji publicznej zalicza się bowiem między innymi pozostawanie z jedną ze stron postępowania w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki (art. 24 § 1 pkt. 1 kpa ). Chodzi przy tym zarówno o ewentualne skutki prawne, jak i skutki faktyczne, stwarzające dla danego pracownika określone prawa i obowiązki (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 180-181 ). Sam fakt pozostawania z gminą w stosunku zatrudnienia dawał samodzielną podstawę do wyłączenia się Prezydenta od orzekania w sprawie dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należącej do gminy. Zgodnie z przepisem regulującym obowiązki pracownicze – art. 100 § 2 pkt. 4 Kodeksu pracy (rozpatrywanym w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych) jest on bowiem zobowiązany troszczyć się o dobro gminy i jej urzędu oraz chronić mienie komunalne. Już z tego względu należało zatem uznać, iż wynik sprawy o zwrot nieruchomości stanowiącej własność gminy może mieć wpływ na prawa i obowiązki prezydenta jako jej pracownika, wobec czego jego wyłącznie się - na mocy art. 24 § 1 pkt. 1 kpa – było niezbędne (zob. też K. Antkowiak, Glosa do uchwały NSA z dnia 19 maja 2003r., OSP 1/03; OSP 2004/4/48). Odrębną samodzielną przesłanką wyłączenia Prezydenta było też pozostawanie przedstawicielem ustawowym Miasta jako strony przedmiotowego postępowania ( właściciela nieruchomości ) – z mocy art. 31 ustawy o samorządzie gminnym. Jest to bowiem sytuacja przewidziana w przepisie art. 24 § 1 pkt. 4 kpa. Wobec powyższego należało uznać, iż w niniejszej sprawie zachodziły dwie przesłanki określone w art. 24 § 1 pkt. 1 i 4 kpa, które skutkowały koniecznością wyłączenia się Prezydenta – jako jego pracownika i przedstawiciela ustawowego – od orzekania w ramach I instancji. Wydanie decyzji przez pracownika organu, który podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24 kpa, stanowi podstawę do żądania wznowienia danego postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 3 kpa). W tej podstawie wznowienia postępowania przyjęte jest domniemanie wpływu tej wady na treść wydanej decyzji. Podstawą wznowienia postępowania jest zatem sam fakt wydania decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu, a nie wpływ tej wady na treść decyzji (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania ..., s. 648). W momencie stwierdzenia, iż dany akt administracyjny obarczony jest wadą skutkującą możliwością żądania wznowienia postępowania sąd administracyjny zobowiązany jest – działając na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) – do uchylenia decyzji. Chodzi przy tym o naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 i art. 145 a § 1 kpa (zob. T. Woś, Prawo o postępowaniu ..., s. 458). W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o uchyleniu decyzji II i I instancji (w punkcie I). O kosztach postępowania i wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono natomiast na podstawie art. 200 i art. 152 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ M. Kosewska /-/ B. Sokołowska /-/ W. Długaszewska D.W.d