II SA/Bd 284/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Sędziowie WSA: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2007r. sprawy ze skargi Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. na decyzję Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektorat Pracy w B. z dnia [...] 2007r. nr [...] w przedmiocie nakazu urządzenia palami tytoniu w wyodrębnionym pomieszczeniu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją nakaz z dni [...] 2007r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Nakazem z [...] 2007 r., Nr [...] Państwowa Inspekcja Pracy Inspektor Pracy w B. działając na podstawie art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 ze zm. oraz z 2005 r. Nr 167, poz. 1399), art. 233 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm. oraz z 2006 r. Nr 104. poz. 711), § 111 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650), § 40 ust. 1, 2 oraz 41 i 42 załącznika do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650) nakazał Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w B. urządzenie do dnia [...] 2007 r. palarni tytoniu w wyodrębnionym pomieszczeniu (pomieszczeniach). Uzasadniając swoją decyzję organ pierwszej instancji wskazał, iż jednym z obowiązków pracodawcy, o którym mowa w art. 233 Kodeksu pracy jest zapewnienie pracownikom odpowiednich pomieszczeń i urządzeń higieniczno-sanitarnych. Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy w § 2 pkt. 2 precyzuje, iż do pomieszczeń higieniczno-sanitarnych zalicza się również palarnie. Przepis § 111 ust. 1 tego rozporządzenia nakazuje pracodawcy zapewnienie pracownikom pomieszczeń i urządzeń higieniczno-sanitarnych, stosownie do liczby zatrudnionych. Wymagania, co do pomieszczeń palarni określone są w § 40 ust. 1 i 2 oraz § 41 i 42 załącznika do przywołanego wyżej rozporządzenia. Ponadto organ I instancji wskazał, iż przeprowadzona 8 stycznia 2007 r. w Komendzie Wojewódzkiej Policji w B. kontrola wykazała, iż nie urządzono palarni o parametrach określonych obowiązującymi przepisami. W czasie kontroli przedstawiono "Regulamin Ochrony Przeciwpożarowej Jednostek Policji Województwa [...]", w którym wprowadzono zakaz "palenia tytoniu poza wyznaczonymi miejscami". Miejsce takie na terenie Komendy wyznaczono, jednak nie spełnia ono żadnego z wymagań dla palami. Zakaz ten jest niewątpliwie istotny z uwagi na ochronę przeciwpożarową obiektów. W żadnym przypadku nie może on być uznany za ekwiwalent obowiązku urządzenia palarni. Odwołując się od nakazu Komendant Wojewódzki Policji w B. wniósł o jego uchylenie w całości, wywodząc, że przywołane w decyzji przepisy rozporządzenia nie mogą być "w żadnym przypadku uznane za przepis ogólnie obowiązujący". Przekonanie to skarżący wywodzi z faktu, iż, jego zdaniem nastąpiło "przekroczenie przez organ wydający przepisy granic delegacji ustawowej do ich wydania". Równocześnie skarżący twierdzi, że "nazywanie palarni pomieszczeniem higieniczno-sanitarnym jest kompletnym nieporozumieniem i zaprzeczeniem istocie pojęcia urządzenie higieniczno-sanitarne". Zdaniem skarżącego przepisy rozporządzenia nie przesądzają o "obowiązku ustanawiania jakichkolwiek pomieszczeń dla pracowników palących tytoń". Ponadto wskazuje się, że spełnienie wymagań § 40 ust. 2 załącznika do rozporządzenia jest "z oczywistych względów technicznie niemożliwe". Obok wymienionych wyżej argumentów skarżący podnosi, że decyzja jest "oczywiście wadliwa również pod względem formalnym", wskazując, że decyzja nie określa w sposób precyzyjny obowiązku adresata i daje możliwość różnej jej interpretacji. Wywodząc to wskazuje skarżący, że inspektor pracy nie ustalił w toku kontroli liczby pracowników - palaczy tytoniu pracujących w jednostce. Zdaniem skarżącego tylko stwierdzenie, iż takie osoby pracują dawałoby możliwość wydania decyzji. Skarżący podnosi, że nawet stwierdzenie zatrudnienia palaczy wiązałoby się z koniecznością precyzyjnego ustalenia ich liczby, a inspektor pracy tego nie uczynił. Skarżący wskazuje wreszcie, że nie do przyjęcia jest uzależnianie liczby i wielkości palarni od ogólnej liczby zatrudnionych. Argumentem przemawiającym za uchyleniem decyzji ma być jej nieprecyzyjność, tj. określenie w sentencji, iż obowiązkiem pracodawcy jest urządzenie palarni w "wyodrębnionym pomieszczeniu (pomieszczeniach)". Okręgowy Inspektor Pracy w B., po rozpoznaniu odwołania Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. decyzją z [...] 2007 r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżony nakaz. Uzasadniając swoje stanowisko Inspektor Pracy podzielił ustalenia faktyczne i prawne organu pierwszej instancji wskazując na treść art. 3 pkt 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania wyrobów tytoniowych, z których wynika ustawowy zakaz palenia wyrobów tytoniowych poza pomieszczeniami odpowiednio przystosowanymi i wyodrębnionymi w tym celu, tj. palarniami. Przepisy te nie są przepisami z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, jednak wydając decyzję należało mieć je na uwadze. Kształtują one, bowiem obowiązek pracodawcy dotyczący ochrony zdrowia osób niepalących przed szkodliwym działaniem dymu tytoniowego. Tym samym organ stwierdził, że urządzenie palarni jest spełnieniem obowiązku pracodawcy, określonego w art. 207 § 2 Kodeksu pracy, tj. obowiązku ochrony zdrowia pracowników niepalących tytoniu. Równocześnie przepisy te gwarantują osobom palącym prawo do swobodnego decydowania o swym życiu osobistym, tj. do czynienia tego, czego prawo im nie zakazuje. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w B. skarżący wniósł o uchylenie jej w całości, zarzucając jej, mające wpływ na wydanie orzeczenia, następujące naruszenie prawa: 1. art. 6 i art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego; 2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 2 pkt 2, i § 111 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy oraz § 40 ust 1 i 2 załącznika nr 3 do tegoż rozporządzenia; art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy; art. 207 kodeksu pracy; art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych. Skarżący podniósł ponadto zarzut, iż organy administracji orzekające w niniejszej sprawie nie miały do tego uprawnień, gdyż zdaniem skarżącego wykonywanie ustaw jest uzależnione w dużym stopniu od wydania przez wskazany w ustawie i uprawniony do tego organ, aktu normatywnego o charakterze wykonawczym, a tego rodzaju akty prawne określa Konstytucja w art. 92 ust 1 wymieniając rozporządzenie. Zgodnie z tymi postanowieniami rozporządzenie jest aktem prawnym wydanym na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, tym samym podkreślony zostaje charakter wykonawczy rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie powołując się na tożsame argumenty jak w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że sądy administracyjne oceniają legalność zaskarżonej decyzji i innych aktów poddanych właściwości sądów administracyjnych. I tak stosownie do treści przepisu, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dla oceny prawidłowości postępowania organów administracji w przedmiotowej sprawie zasadniczego znaczenia nabierają postanowienia art. 9 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy zgodnie, z którym w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy właściwy organ Państwowej Inspekcji Pracy uprawniony jest w wypadku gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym w nakazie terminie. W związku z tym organy Inspekcji stosując ten przepis muszą wykazać, żew konkretnym przypadku miało miejsce naruszenie przepisów z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy (z precyzyjnym określeniem jakich) oraz na czym ono polegało. W rozpatrywanej sprawie organy administracji wykazały, że w siedzibie skarżącego nie ma urządzonej palarni, która odpowiadałaby obowiązującym w tym zakresie standardom, które zastały określone w § 111 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650), które zobowiązują pracodawcę do zapewnienia pracownikom pomieszczeń i urządzeń higieniczno – sanitarnych dostosowanych między innymi do liczby pracowników, rodzaju i warunków pracy. Wymagania w tym zakresie określono natomiast w § 40 ust. 1 załącznika do tego rozporządzenia, który stanowi "iż palenie tytoniu w zakładzie pracy jest dozwolone wyłącznie w odpowiednio przystosowanych pomieszczeniach (palarniach) lub innych wyodrębnionych miejscach wyposażonych w odpowiednią liczbę popielniczek." Rozwiązania te zostały zawarte w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, a zatem akcie prawnym mieszczącym się w konstytucyjnym katalogu powszechnie obowiązujących źródeł prawa, które zdaniem składu orzekającego nie narusza delegacji do jego wydania zawartej w art. 23715 § 1 Kodeksu pracy. Dlatego też wbrew twierdzeniom skarżącego należy przyjąć, że organy administracji w tej kategorii spraw posiadają uprawnienia do wydawania orzeczeń nakazujących wykonanie określonych obowiązków. Nie oznacza to jednak, że orzeczenia te mogą być wydawane w sposób dowolny. Sąd w składzie orzekającym wskazuje, iż zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma więc obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, publ. ONSA 1981/1/45). Co oczywiste, organ administracji publicznej jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz, że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Rozpatrując materiał dowodowy organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się nadto, iż jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995/7/83). Przenosząc te uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że organy administracji powinny w uzasadnieniu decyzji w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wykazać na czym polegały nieprawidłowości, dlaczego palarnia nie odpowiada wymaganiom formalnym oraz wskazać, że wykonanie nałożonych obowiązków z punktu widzenia technicznego jest wykonalne, a wyznaczony termin także umożliwia wywiązanie się z nałożonych obowiązków z jednoczesnym poszanowaniem praw pracowniczych. W rozpatrywanej sprawie nie zostało to uczynione, a naruszenie prawa procesowego w tym zakresie mogły mieć wpływ na wynik postępowania. Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ administracji powinien rozważyć sygnalizowane wyżej nieprawidłowości i od poczynionych ustaleń uzależnić dalszy przebieg postępowania.