I OSK 943/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie Wojciech Chróścielewski (spr.) NSA Anna Lech Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2006r. sygn. akt II SA/Wa 142/06 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. I OSK 943/06 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 marca 2006 r., II SA/Wa 142/06 oddalił skargę G. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Swoją decyzją wydana na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 6 i ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. nr 99, poz. 1001 z późn. zm.) w zw. z art. 37k ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2003 r. nr 58, poz. 514 z późn. zm.), art. 29 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz.U. nr 120, poz. 1252) Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., którą organ ten uchylił swoją decyzję z 16 sierpnia 2005 r. i odmówił G. S. prawa do świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu stwierdził, że strona zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] w dniu 31 sierpnia 2001 r. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 8 września 2001 r. W dniu 16 sierpnia 2005 r. Starosta [...] przyznał jej świadczenie przedemerytalne od 29 lipca 2004 r. w kwocie zaliczkowej w wysokości 120% kwoty zasiłku. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w [...] pismem z 28 września 2005 r, poinformował Powiatowy Urząd Pracy, że strona w okresie od 1 sierpnia 2002 r. do 31 stycznia 2003 r. miała ustalone prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy zarobkowej. W konsekwencji Starosta swoją decyzją z [...] uchylił decyzję własną z 16 sierpnia 2005 r. odmawiając równocześnie stronie prawa do świadczenia przedemerytalnego, bowiem nie spełnia ona warunków do uznania za osobę bezrobotną, a tym samym podstawowego warunku z art. 37k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu niezbędnego do przyznania świadczenia przedemerytalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G. S. podniosła, że w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy, to jest w dniu 31 sierpnia 2001 r. spełniała warunki do przyznania jej świadczenia przedemerytalnego, ale jej ostatni pracodawca nie wydał jej wtedy właściwego świadectwa pracy. Otrzymała je jednak dopiero 20 lipca 2005 r. na podstawie ugody sądowej. Skoro więc przed uzyskaniem prawa do renty legitymowała się uprawnieniami do świadczenia przedemerytalnego to odmowa jego przyznania narusza prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku stwierdził, że świadczenie przedemerytalne przysługuje zgodnie z art. 37k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu kobiecie spełniającej warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, jeżeli spełnia oprócz tego, którąś z przesłanek wskazanych w tym przepisie. Skarżąca od 1 sierpnia 2002 r. do 31 stycznia 2003 r. pobierała rentę z tytułu niezdolności do pracy, nie spełniła, więc warunków do uznania za osobę bezrobotną, a tym samym podstawowego warunku do przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego. Ze świadectwa pracy, które wtedy posiadała, wydanego przez firmę "K." w [...] wynikało, że umowa o pracę została z nią rozwiązana z dniem 21 sierpnia 2001 r. z upływem czasu, na który była zawarta, a więc stosunek pracy nie został z nią rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy. W wyniku złożonego przez G. S. pozwu do Sądu Okręgowego w Warszawie 30 lipca 2004 r. w wyniku zawartej z pracodawcą ugody otrzymała nowe świadectwo pracy, z którego treści wynikało, że umowa o pracę została rozwiązana na podstawie art. 30 § 1 k.p. w zw. z art. 10 ustawy z 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy (Dz.U. z 1990 r. nr 4, poz. 20 z późn. zm.), to znaczy na mocy porozumienia stron z przyczyn dotyczących zakładu pracy. W skardze kasacyjnej G. S. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji i wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez ich niewłaściwe zastosowanie: - art. 7 k.p.a. przez błędne jego niezastosowanie przez Sąd I instancji, w wyniku czego Sąd nie wziął pod uwagę, że organy administracji nie wyjaśniły całego stanu faktycznego sprawy, a także nie wzięły pod uwagę słusznego interesu skarżącej; - art. 8 k.p.a. przez niezastosowanie tego przepisu przez Sąd I instancji w wyniku, czego Sąd nie zwrócił uwagi, że organy administracji nie zmierzały do pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. W uzasadnieniu podniesiono, że organy administracji nie wzięły pod uwagę, iż skarżąca była uprawniona do świadczenia przedemerytalnego już od 31 sierpnia, 2001 r., kiedy to zarejestrowała się jako bezrobotna, gdyż ostatni stosunek pracy trwający do 21 sierpnia 2001 r, został rozwiązany z przyczyn dotyczących pracodawcy, a skarżąca spełniała wszystkie inne wymagania przewidziane w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Jedynie w wyniku złej woli pracodawcy otrzymała błędne świadectwo pracy i dopiero w wyniku ugody sądowej skarżącej w dniu 29 czerwca 2005 r. potwierdzono, że stosunek pracy został rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Organy administracji nie wzięły tego pod uwagę lekceważąc w ten sposób słuszny interes skarżącej. Nie wzięły też pod uwagę, że renta była niezbędna skarżącej z racji jej bardzo trudnej sytuacji materialnej. W ten sposób skarżąca została obciążona konsekwencjami nagannego działania pracodawcy. Gdyby nie działania pracodawcy, to skarżąca spełniałaby wszelkie przesłanki do nabycia świadczenie już w 2001 r. Sąd I instancji nie wziął tego pod uwagę. Organy administracji nie wywiązały się także z obowiązku nałożonego na nie przez art. 8 k.p.a. Nie tylko nie wzięły pod obronę skarżącej w jej relacjach z pracodawcą, to w dodatku obciążyły ją konsekwencjami okoliczności, na które nie miała żadnego wpływu. Następnie, gdy została zawarta ugoda sądowa, Sąd I instancji uznał, że świadczenie mogłoby jej przysługiwać dopiero od połowy 2005 r., mimo, że na podstawie ugody jasne było, że wszelkie przesłanki były spełnione już w roku 2001 r. Działanie takie jawnie godzące w słuszne interesy skarżącej nie może budzić zaufania do organów państwa. Organy administracji swą odmową decyzję uzasadniały tym, że skarżąca przez około pół roku otrzymywała rentę z tytułu niezdolności do pracy. Nie wzięto pod uwagę, że renta była jej niezbędna ze względu na niezwykle trudną sytuację materialną, a świadczenia przedemerytalnego nie otrzymywała. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm. powoływane dalej jako: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada co do zasady wymogom skargi kasacyjnej stawianym przez przepisy p.p.s.a., chociaż stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania należało powołać się na to, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oba zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczą przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowym kontrowersje wywołuje podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dotyczą one przede wszystkim tego, czy w przepisie tym chodzi wyłącznie o naruszenie prawa procesowego stosowanego przez Sąd I instancji, to znaczy naruszenie przepisów p.p.s.a. czy także o naruszenie przepisów k.p.a. stosowanych przez organy administracji, a ocenianych przez Sąd. W wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, z. 2, poz. 39 przyjęto, iż naruszenie przepisów postępowania może odnosić się także do naruszenia przepisów k.p.a. Podobny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 (OTK-A 2006, nr 8, poz. 108). Naczelny Sąd Administracyjny, o czym była już mowa, rozstrzyga sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Nie oznacza to jednak, że jest związany uzasadnieniem postawionych w tej skarze zarzutów. Rozpoznając zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w części odnoszącej się do tego, iż Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że organy administracji nie wyjaśniły całego stanu faktycznego sprawy uznać trzeba ten zarzut za trafny. Ani z uzasadnienia decyzji organów obu instancji, ani z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem w żaden sposób, której z przesłanek przyznania świadczenia przedemerytalnego wskazanych w art. 37k ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2003 r. nr 58, poz. 514 z późn. zm.) skarżąca nie spełniała, co stało się przyczyną wydania zaskarżonej do Sądu decyzji, a wcześniej decyzji organu I instancji. Organy administracji, a w ślad za nimi Sąd, nie powołując się na żaden przepis obowiązującego prawa uznały, że skoro skarżąca w okresie od 1 sierpnia 2002 r. do 31 stycznia 2003 r. miała ustalone prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy zarobkowej, to niespełnia ona warunków do uznania ją za osobę bezrobotną. W żaden sposób nie powiązały tej okoliczności z jakimkolwiek przepisem prawa, ale też nie odniosły się nawet do daty rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy ze skarżącą. Działanie organów administracji niedostrzeżone przez Sąd I instancji mogło więc naruszać wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Zawarte natomiast w skardze kasacyjnej wywody odnoszące się do naruszenia zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, o tyle nie są trafne, iż zasada ta odnosi się przede wszystkim do tych decyzji administracyjnych, które wydawane są w oparciu o uznanie administracyjne, przy podejmowaniu, których owe interesy należy wyważać. Nie ma zaś zastosowania do decyzji związanych, a taką jest decyzja o przyznaniu świadczenia przedemerytalnego, a w konsekwencji także decyzja uchylająca w trybie wznowienia postępowania taką decyzję. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.