II SA/Łd 957/06

Dnia 25 maja 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant pom. sekr. sąd. Nina Krzemieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2007 r. sprawy ze skargi G. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] Nr [...], 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi J. K., prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] , kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, zawierającą należny podatek od towarów i usług. Wyrokiem z dnia 7 października 2005 roku sygn. akt II SA/Łd 385/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] znak: [...] ustalającą M. Z. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce oznaczonej nr ewid. 55/1, położonej w R. przy ul. A , obręb [...]. Sąd stanął na stanowisku, że organy przed wydaniem decyzji miały obowiązek ustalenia stron postępowania zgodnie z art. 28 K.p.a. Niedopełnienie tego obowiązku, zdaniem Sądu było istotnym naruszeniem postępowania administracyjnego skutkującym uchyleniem obu zaskarżonych decyzji. W wyniku ponownego rozpoznania wniosku M. Z. z dnia 12 marca 2004 roku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce oznaczonej nr ewid. 55/1, położonej w R. przy ul. A, obręb [...], Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożył G. R., właściciel działki oznaczonej nr ewid. 57, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także nakazanie organowi gminy wytyczenia ul. A, jej osi i linii rozgraniczających, po uprzednim ich zatwierdzeniu. G. R. przedstawiając historię powstania ulicy A i jej urządzenia uważa, że ulica ta nie istnieje, przy czym teren jego działki wchodzący w obszar tej ulicy nie został wykupiony przez miasto z tego względu, że nie potrafi wytyczyć tej drogi i nie wie o jaką powierzchnię działki chodzi. W tych okolicznościach zdaniem skarżącego teren projektowanej zabudowy nie ma dostępu do drogi publicznej, a co za tym idzie z tych też względów budzą wątpliwości odwołującego się wskazane w decyzji linie rozgraniczające i zabudowy. Do powyższego odwołania odnieśli się pozostali uczestnicy – strony postępowania E. M. i M. Z. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w których ocenie G. R. nie ma przymiotu strony tego postępowania z uwagi na brak interesu prawnego w sprawie. Wskazali przy tym, że teren działki ozn. nr ewid. 55/1 ma dostęp do drogi publicznej ul. A i ul. B, a obecna ul A istnieje co najmniej od daty podziału terenu dokonanego i zatwierdzonego w 1953 roku i powstała ona jako droga dojazdowa do wydzielonych działek budowlanych, czego dowodem są umowy kupna przedmiotowych działek. Przebiega ona przez część nieruchomości G. R., ale stanowi to obciążenie służebnością drogi koniecznej na rzecz wszystkich właścicieli działek powstałych w wyniku podziału. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania i uwzględnieniu argumentów pozostałych stron postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] znak: [...]. Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli planowana inwestycja jest zgodna z odrębnymi przepisami prawa tj. art. 59 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) o ile zachodzą warunki określone w art. 61 tej ustawy. Prezydent Miasta dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wyniki tej analizy uzasadniały z kolei podjęcie pozytywnej decyzji w sprawie, która to decyzja zawiera elementy wymagane w art. 54 w/w ustawy, a zwłaszcza linię zabudowy i linie rozgraniczające teren inwestycji. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że G. R. został uznany za stronę postępowania z tego względu, iż posiada prawo do terenu przez, który przebiega ul. A , a ponadto decyzja I instancyjna została do niego skierowana i miał on prawo wnieść od niej odwołanie, którego zarzuty wiążą organ odwoławczy. Tym niemniej w ocenie organu planowana przez wnioskodawczynie inwestycja, w żadnej mierze z racji swego położenia, nie wpływa na zagospodarowanie nieruchomości G. R., a co za tym idzie, z projektowanego sposobu zagospodarowania terenu nie wynikają żadne ograniczenia dla niego w sposobie wykorzystania własnej nieruchomości. Organ odwoławczy nie zgodził się również z zarzutem braku dostępu przedmiotowej nieruchomości do drogi publicznej wyjaśniając, iż działka objęta postępowaniem posiada dostęp do drogi publicznej – ul. B w R. poprzez ul. A . Mimo, iż faktem jest, że ulica A nie jest urządzona i korzystają z niej właściciele działek powstałych w wyniku podziału w 1953 r. innej nieruchomości, to jednak sprawa uregulowania stanu prawnego tej ulicy, oraz jej urządzenia nie może być przedmiotem tego postępowania. Powyższą decyzję G. R. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie. W motywach skargi powtórzył zarzuty odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie dodało, iż skoro w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy projektowane zadanie spełniało uwarunkowania określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co w ocenie Kolegium wykazało postępowanie zgodne z przepisami cyt. ustawy oraz zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego, to nie można było dla niego odmówić ustaleń warunków zabudowy. Na rozprawie w dniu 7 maja 2006 roku skarżący oświadczył, że działka nr ewid. 56/1, która oddziela działkę 55/1 od jego działki jest własnością J. W. i jest to działka niezabudowana. Stwierdził także, że działka 51/11 sąsiadująca z działką M. Z. jest własnością A. M. i na działce tej są rozpoczęte prace budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, że Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, a więc jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznając sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 w/w ustawy powinien skargę oddalić. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko wskazanych w skardze. Stosownie do treści art. 133 § 1 Sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Sprawa była już rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który wyrokiem z dnia 7 października 2005 roku uchylił wcześniejsze decyzje wymienionych organów administracji i tym samym przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W treści uzasadnienia Sąd wskazał między innymi, że organ ponownie prowadząc postępowanie powinien ustalić, które osoby będą stronami w tym postępowaniu zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego. Należy przy tym podkreślić, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają więc moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2006 roku sygn. akt VI SA/Wa 2320/05, Lex nr 197247). Tymczasem organy prowadzące postępowanie w przedmiotowej sprawie nie wykonały tego obowiązku, bowiem w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, a przynajmniej w aktach administracyjnych dostarczonych do Sądu brak jest wypisu z rejestru gruntów, który obrazowałby kto jest właścicielem sąsiednich działek. Stroną postępowania powinien być w szczególności właściciel sąsiedniej działki, który wyraził zgodę na umieszczenie okien w planowanym budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z jego działką. Przy czym za stronę postępowania nie zostali uznani także bezpośredni sąsiedzi działki 55/1, czyli właściciele działki 51/11, 56/1, a więc gruntów zlokalizowanych po tej samej stronie ulicy. Na tej podstawie już można ocenić, że organy nie wykonały w pełni zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 7 października 2005 roku sygn. akt II SA/Łd 385/05, przez co naruszyły przepis art. 153 p.p.s.a. A zatem organy obu instancji nie wykonały zaleceń Sądu, co obligowało Sąd rozpoznający niniejszą sprawę do uchylenia decyzji obu instancji. Odmienna ocena stanowiłaby bowiem prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Ponadto należało podnieść, iż G. R. jest właścicielem działki nr 57, a zatem terenów, które nie graniczą bezpośrednio z działką objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Tym niemniej cały sprzeciw skarżącego przeciwko budowie opiera się na stwierdzeniu, że działka nie posiada dostępu do drogi publicznej. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 61 ust 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest to warunek niezbędny do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 ustawy). Dostępu do drogi publicznej nie można utożsamiać jednak li tylko z dostępem faktycznym. Dostęp ten musi być także legalny, tj. prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego, czy też administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2005 roku sygn. akt IV SA/Wa 1505/05 Lex 189793). Na podstawie analizy dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że działka o nr ewid. 55/1 ma ustanowioną służebność. Powyższy fakt wynika bowiem z aktu notarialnego z dnia 5 kwietnia 1956 roku Repertorium Nr [...], gdzie w treści wprost stanowi się o "prawie korzystania na zawsze z urządzonej drogi". Zgodnie natomiast z regulacją ogólną wynikającą z art. 145 § 1 w związku z art. 245 § 1 Kodeksu cywilnego, ustanowienie służebności drogi koniecznej, jako ograniczonego prawa rzeczowego, może nastąpić na podstawie umowy pomiędzy właścicielem nieruchomości pozbawionej drogi koniecznej, jak i właścicielem nieruchomości, przez którą ma przebiegać ta droga. Ponadto załączony do akt sprawy dziennik urzędowy woj. [...] wskazuje na to, że ul. A została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich na mocy uchwały Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...]. W zakresie oceny analizy sporządzonej w celu wydania decyzji o warunkach zabudowy Sąd stwierdził, że nie jest ona sporządzona prawidłowo, wynikają z niej pewne nieścisłości. Mianowicie brakuje w niej między innymi jednoznacznego wyznaczenia obszaru analizowanego. Można również powziąć wątpliwości, czy planowana inwestycja spełnia wymóg w zakresie intensywności zabudowy przedmiotowej działki. Na innych działkach funkcjonuje tylko jeden dom, a na działce nr 55/1 byłyby dwa domy mieszkalne. Uprawnione jest w tym miejscu wskazanie, że zgodnie z wymogami rozporządzenia wykonawczego do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (§ 5 ust 1) w przedmiotowej analizie winno być (niemalże) zestawienie matematyczne, mające na celu porównanie powierzchni działek i budynków mieszkalnych na obszarze analizowanym. Wobec tego, należało uznać, że decyzje wydane w następstwie działań naruszających prawo, naruszają to prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając więc skargę na ostateczną decyzję sąd objął zakresem orzekania również decyzję wydaną przez organ I instancji, bowiem dotknięta jest w tym samym stopniu wadliwością. O powyższym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 19 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163 poz. 1348 ze zm.).