II OSK 235/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Krystyna Borkowska /spr./ Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 800/06 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zezwolenia połowowego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz stwierdza nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji tegoż organu z dnia [...] stycznia 2006 r., 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz I. K. kwotę 600 (słownie: sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 800/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2006 r., nr RYB-zz/ts-052-710/06 w przedmiocie specjalnego zezwolenia połowowego. Zaskarżoną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] - Specjalne Zezwolenie Połowowe udzielone skarżącemu na statek rybacki [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że skarżącemu odmawia się przyznania kwot połowowych łososia i dorsza na 2006 r. z uwagi na to, iż skarżący nie odłowił w 2005 r. jakiejkolwiek ilości tych gatunków ryb. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2005 r. w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w 2006 r. (Dz. U. Nr 257, poz. 2158), podziału ogólnej kwoty połowowej łososia i dorsza, określonej dla Morza Bałtyckiego, dokonuje się na statki rybackie, których armatorzy w 2005 r. posiadali kwoty połowowe i prowadzili połowy łososia i dorsza. Wprawdzie skarżący posiadał w roku 2005 stosowne kwoty połowowe, ale nie odłowił jakiejkolwiek ilości ww. ryb. Na powyższą decyzję I. K. złożył skargę do sądu administracyjnego, zarzucając naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 9 i 15 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574 ze zm.) poprzez nieprawidłową ich wykładnię i zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy. Podniósł także zarzuty dotyczące uchybień legislacyjnych podczas tworzenia rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną. Sąd podzielił stanowisko organu, że normatywnym warunkiem uzyskania specjalnego zezwolenia połowowego na odławianie w 2006 r. łososia i dorsza jest posiadanie specjalnego zezwolenia połowowego w roku 2005 oraz prowadzenie połowów tych ryb w 2005 r. Prawidłowe są ustalenia organu, że skarżący nie prowadził w 2005 r. połowów łososia i dorsza. W związku z powyższym nie spełniał warunków określonych w § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia, aby uzyskać zezwolenie na połów łososia i dorsza w 2006 r. Od powyższego wyroku I. K. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...]. Wniósł także o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i zwrotu opłaty skarbowej za udzielenie pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego, a mianowicie przepisów art. 17 i 19 w związku z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie w związku z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez wadliwe przyjęcie, że z przepisów tych wynika uprawnienie dla Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do określenia (doprecyzowania) w rozporządzeniu normatywnej treści pojęcia "historycznych praw połowowych", na skutek czego usankcjonowano zastosowanie w zaskarżonej decyzji § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2005 r., niezgodnych z powołanymi przepisami ustawy o rybołówstwie oraz z art. 92 ust. 1 i art. 22 Konstytucji RP. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie § 3 ust. 1 pkt 1 i § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2005 r. w związku z art. 92 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP - poprzez wadliwe przyjęcie, że ww. przepisy rozporządzenia mogły stanowić podstawę prawną decyzji organu, mimo braku delegacji ustawowej, spełniającej wymogi art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz poprzez wadliwe przyjęcie, że przepisy te nie naruszają zasady "nie działania prawa wstecz". W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej wywiedziono, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie posiada upoważnienia do definiowania, na czym polegają historyczne prawa połowowe w odniesieniu do połowów poszczególnych gatunków ryb. Na mocy art. 19 ustawy o rybołówstwie może bowiem te prawa uwzględnić lub nie, natomiast zakres znaczeniowy tego pojęcia nie może być określony rozporządzeniem. Skarżący zarzuca sprzeczność pomiędzy § 3 ust. 1 pkt 1 i § 4 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia z przepisami art. 2 pkt 3 w związku z art. 17 i 19 ustawy o rybołówstwie. Kwestionując konstytucyjność rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2005 r. skarżący wnosi o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności § 3 ust. 1 pkt 1 i § 4 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia z art. 17 i 19 w związku z art. 2 pkt 3 ustawy o rybołówstwie, z uwagi na okoliczność, iż od odpowiedzi na powyższe pytanie zależy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu sprowadza się do oceny zgodności z ustawą z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2005 r. w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w 2006 r., którego przepisy stanowiły podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji z dnia 8 lutego 2006 r. W artykule 17 ustawy o rybołówstwie zawarte zostało upoważnienie dla ministra właściwego do spraw rolnictwa do corocznego określania w drodze rozporządzenia, sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty powołowej na "akwenach wodnych". W przepisie tym zawarte też zostało wskazanie, że wydając ww. rozporządzenie należy mieć na względzie "ochronę i racjonalne wykorzystanie żywych zasobów morza". Ponadto w artykule 19 cyt. ustawy dodano, iż określając sposób i warunki wykorzystania ogólnej kwoty połowowej można uwzględnić historyczne prawa połowowe poszczególnych armatorów. Na podstawie tak sformułowanej delegacji ustawowej, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w § 3 i 4 rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2005 r. w sprawie sposobu i warunków wykorzystania kwoty połowowej w 2006 r. dokonując podziału ogólnej kwoty połowowej łososia i dorsza uzależnił przyznanie jej na rok 2006 dla poszczególnych armatorów od tego czy w 2005 r. posiadali prawo do połowu i prowadzili połowy ryb ww. gatunku. Podzielić należy stanowisko przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że przyjęta w omawianym rozporządzeniu zasada podziału kwot połowowych pozbawiła armatorów, którzy w danym roku z przyczyn od nich niezależnych nie prowadzili połowów lub nie wykonali wskazanego limitu - prawa połowu określonego gatunku ryb, nie tylko w danym roku, ale i w następnych. Nie ma ona żadnego oparcia w przedstawionych wyżej wskazaniach zawartych w art. 17 i 19 cytowanej ustawy. Konieczność uwzględnienia przy formułowaniu zasad podziału ogólnej kwoty połowowej "ochrony i racjonalnego wykorzystania żywych zasobów morza" jak również możliwość brania pod uwagę "historycznego prawa połowowego" nie upoważniały Ministra do formułowania w omawianym rozporządzeniu tego rodzaju sankcji. Zawarta w art. 17 cyt. ustawy delegacja ustawowa upoważniała Ministra jedynie do określenia sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej a nie do pozbawiania armatorów posiadanych uprawnień. Pozbawienie armatorów przysługującego im prawa połowu łososia i dorsza wymagało regulacji ustawowej. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że wprowadzone w § 3 i 4 omawianego rozporządzenia kryterium podziału ogólnej kwoty połowowej łososia i dorsza nie pozostaje w związku z realizacją wskazań zawartych w ustawie i wykracza poza zawartą w art. 17 tej ustawy delegację ustawową. Powyższa konstatacja nie pozwala na przyjęcie za podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji paragrafu 3 i 4 cyt. rozporządzenia. Tego rodzaju ocena leży w uprawnieniach sądu administracyjnego, który związany jest wyłącznie przepisem rangi ustawowej i Konstytucją. Przypomnieć należy, że w orzecznictwie sądowym jak i w doktrynie ugruntowany został pogląd uprawniający sąd, rozpoznający sprawę, do oceny czy mający w sprawie zastosowanie przepis rangi podustawowej jest zgodny z ustawą i Konstytucją (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2197, OTK 1998, nr 1, poz. 4, uchwały NSA: z dnia 30 października 2000 r. OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63, z dnia 18 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 104). Prawne uzasadnienie dla tego rodzaju uprawnień sądu wywodzone jest wprost z przepisów Konstytucji, tj. art. 184 i art. 178 ust. 1. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, co następuje: Mając na uwadze, że w wydanym w 2006 r. przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozporządzeniu z dnia 27 grudnia w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. nie została zamieszczona uznana przez sąd za wadliwą regulacja, występowanie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego sąd uznał za niecelowe. Wejście w życie od 1 stycznia 2007 r. ww. rozporządzenia powoduje, że dla funkcjonowania prowadzonej przez armatorów działalności gospodarczej w bieżącym roku będzie to bez znaczenia. Już tylko ubocznie należy zauważyć, że wyrażony w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny pogląd jest zbieżny ze stanowiskiem tego sądu zajętym w sprawach: II OSK 1347/06, II OSK 1637/06. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 203 pkt 1 ww. ustawy orzekł jak w sentencji.