I OSK 905/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie Elżbieta Stebnicka (spr.) NSA Mirosława Włodarczak - Siuda Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2250/05 w sprawie ze skargi P.P. "C." E. Ż. i Wspólnicy Spółka Jawna z/s w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od P.P. "C." E. Ż. i Wspólnicy Spółka Jawna z/s w [...] na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1360 (słownie: tysiąc trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE: Decyzją z dnia 28 kwietnia 2005 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Poznaniu nałożył na PP "C." E. Ż. i Wspólnicy Spółkę Jawną z/s w [...] karę pieniężną w łącznej wysokości 8100 zł – w tym 100 zł na podstawie l.p. 1.11.11. ust. 3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym za używanie tej samej wykresówki przez obydwu kierowców oraz karę 8000 zł na podstawie l.p. 1.1.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Organ administracji publicznej oparł się na ustaleniach poczynionych podczas kontroli pojazdu należącego do spółki przeprowadzonej w dniu 7 lutego 2005 r. oraz ustalonym już w toku postępowania administracyjnego fakcie, iż kontrolowanym pojazdem kierowały dwie osoby nie będące pracownikami spółki w rozumieniu przepisów kodeksu pracy. PP "C." E. Ż. i Wspólnicy Spółka Jawna odwołała się od powyższej decyzji w części dotyczącej kary pieniężnej w kwocie 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a w uzasadnieniu podzielił argumentację organu pierwszej instancji, iż pojęcie pracownika na gruncie ustawy o transporcie drogowym należy interpretować zgodnie z definicją określoną w kodeksie pracy. Podkreślił, że przewozem na potrzeby własne jest tylko taki przewóz, który spełnia wszystkie warunki określone w art. 4 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, a zatem m.in. wykonywany jest przez przedsiębiorcę lub jego pracownika. Skoro zatem osoby kierujące w momencie kontroli pojazdem nie były zatrudnione na umowę o prace, to nie można stwierdzić, aby skarżąca spółka wykonywała przewóz drogowy na potrzeby własne, a co za tym idzie aby była zwolniona z obowiązku uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego. Na powyższą decyzję spółka w ustawowym terminie wniosła skargę do sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 13 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2250/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu i zasądził na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania. Sąd podzielił argumentację strony skarżącej, iż organ drugiej instancji naruszył art. 8 kpa ustanawiający zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zgodnie bowiem z argumentacją zawartą w skardze w identycznej sprawie opartej na tych samych podstawach faktycznych i prawnych Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, że transport drogowy wykonywany przez stronę jest transportem na potrzeby własne. W tym czasie nie nastąpiła żadna zmiana definicji przewozu na potrzeby własne zawartej w art. 4 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, a zatem zdaniem Sądu słuszne jest stanowisko skarżącej spółki, iż dysponując wcześniejszą decyzją organu i dokonaną w niej interpretacją obowiązujących przepisów strona mogła działać w zaufaniu do tej decyzji i mogła sądzić, że nie ma obowiązku posiadania licencji, ani zatrudniania pracowników na umowę o pracę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, iż możliwa jest zmiana poglądu co do właściwego rozstrzygnięcia w danym typie sprawy przez organy administracji publicznej, jednakże zmiana taka musi być dokładnie uzasadniona, zwłaszcza gdy dotyczy to tego samego adresata. Brak takiego uzasadnienia stanowi naruszenie art. 8 kpa. W rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji pominął podnoszone przez stronę w odwołaniu okoliczności faktyczne i poglądy prawne związane z wydaniem decyzji z dnia [...], nie uzasadnił zmiany swojego stanowiska, a jedynie poprzestał na wyjaśnieniu przyjętej interpretacji pojęcia pracownika użytego w art. 4 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, odmiennej od poglądu wyrażonego w decyzji z dnia [...]. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ powinien wyjaśnić zmianę stanowiska i uzasadnić swoje rozstrzygniecie według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa. Brak bowiem uzasadnienia decyzji czyni ją wadliwą i jednocześnie utrudnia dokonanie sądowej kontroli legalności tej decyzji. Od powyższego wyroku w ustawowym terminie Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Wyrok zaskarżył w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 8 i art. 107 § 3 kpa, poprzez niezasadne przyjęcie, iż organy administracji zmieniły poglądy prawne względem wcześniej wydanych wobec strony orzeczeń oraz nie wyjaśniły tych kwestii w uzasadnieniu decyzji; 2) oraz art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez wadliwe uznanie, iż względem strony orzekano odmiennie w analogicznej sprawie. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych prawem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego podkreślił, iż w rozpoznawanej sprawie okoliczności faktyczne nie były sporne i sprowadzały się właściwie do tego, iż w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 7 lutego 2005 r. stwierdzono wykonywanie przez skarżącą spółkę przewozu, który w świetle przepisów prawa materialnego został uznany za transport drogowy, z czym zgodził się również Sąd Wojewódzki. Z uwagi na brak licencji transportowej na przedsiębiorcę zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym nałożono karę pieniężną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie natomiast uznał, że decyzja ta narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa, bowiem wcześniej w analogicznej sprawie wobec skarżącej spółki decyzją z dnia [...] orzeczono odmiennie tj. umorzono postępowanie za wykonywanie takiego przewozu. Powyższą argumentację Główny Inspektor Transportu Drogowego zakwestionował, podkreślając, iż przedmioty obydwu postępowań były różne, a mianowicie na mocy decyzji z dnia [...] nie orzekano w sprawie wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji (l.p. 1.1.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym) – a to było przedmiotem postępowania objętego kontrolą Sądu Wojewódzkiego – lecz na podstawie l.p. 1.1.9. załącznika do ustawy o transporcie drogowym tj. wykonywania przewozów na potrzeby własne przez osobę nie będącą pracownikiem ani przedsiębiorcą. Co więcej umorzenie postępowania w sprawie, do której odwołał się Sąd, nie miało związku ze zmianą wykładni przepisów przez organy administracji, ale spowodowane było uchyleniem przepisu, na mocy którego orzeczono karę pieniężną. W związku z powyższym nie można mówić, aby doszło do zmiany stanowiska organów administracji, a co za tym idzie do naruszenia wskazanych przez Sąd I instancji przepisów. Sąd zatem rozpoznając niniejszą sprawę naruszył art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Główny Inspektor Transportu Drogowego podkreślił również, iż wbrew twierdzeniom Sądu, w zaskarżonej decyzji odniesiono się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...]. W szczególności wskazano, że decyzję z dnia [...] wydano w stanie prawnym, który już nie obowiązuje tj. na podstawie l.p. 1.1.9. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Organ podkreślił, iż zarzut dokonania zmiany wykładni art. 4 ust. 4 wskazanej ustawy jest nieuzasadniony, a umorzenie postępowania w 2004 r. było następstwem zmiany przepisów sankcjonujących, a nie wykładni prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Bezsporną okolicznością jest, że decyzje wydane w niniejszej sprawie nakładające na spółkę jawną PP "C." E. Ż. i Wspólnicy z/s w [...] karę pieniężną w kwocie 8000 zł są za wykonywanie transportu drogowego pojazdem bez posiadania licencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając decyzję organu II instancji przyjął, że organ administracji zmienił stanowisko co do interpretacji przepisów prawa i na potwierdzenie tego twierdzenia Sąd powołał decyzję tego organu z dnia [...] znajdującą się w aktach administracyjnych. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku nie zasługuje na uwzględnienie i zostało ono podane bez bliższej analizy decyzji z dnia [...] Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Wbrew stanowisku Sądu, Główny Inspektor Transportu Drogowego nie zmienił obecnie definicji transportu na potrzeby własne. Jak wynika z podanej wyżej decyzji umorzenie postępowania w I instancji wskazaną wyżej decyzją nastąpiło z innych przyczyn niż przyjął Sąd. Mianowicie decyzją z dnia [...] [...]Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą karę pieniężną 1000 zł za wykonywanie przejazdu w ramach przewozu na potrzeby własne pojazdem prowadzonym przez osobę nie będącą przedsiębiorcą lub pracownikiem przedsiębiorcy. Nałożenie kary w tej wysokości nastąpiło w oparciu o l.p. 1.1.9. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym obowiązujący w dacie wydania decyzji przez organ I instancji tj. w dniu 2 stycznia 2003 r. W myśl tego załącznika l.p. 1.1.9. przejazd w ramach przewozu na potrzeby własne pojazdem prowadzonym przez osobę niebędącą przedsiębiorcą lub pracownikiem przedsiębiorcy podlegał karze pieniężnej 1000 zł. Z decyzji z dnia [...] zatem nie wynika, aby Spółka była obciążona karą za wykonywanie transportu bez wymaganej licencji. Ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 211, poz. 2050) został uchylony l.p. 1.1.9. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, a zatem w chwili wydawania decyzji przez organ II instancji tj. w dniu [...] przestała istnieć podstawa prawna nakładająca na spółkę karę pieniężną w kwocie 1000 zł za prowadzenie pojazdu w ramach przewozu na potrzeby własne przez osobę niebędącą przedsiębiorcą lub pracownikiem. Stosownie zaś do art. 92 ust 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem naruszając te obowiązki i warunki wynikające z przepisów ustawy lub innych przepisów określonych w tym artykule podlega karze pieniężnej. Natomiast wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy, o czym stanowi ust. 4 tego przepisu. Skoro zatem został wykreślony wykaz w załączniku do ustawy upoważniający do nałożenia kary i w momencie wydawania decyzji z dnia [...] już nie obowiązywał, to nie mogła być wydana inna decyzja. Organ II instancji bowiem orzeka w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. Na te okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zwrócił uwagi przyjmując, że organ dokonał interpretacji art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Tymczasem w decyzji z dnia [...] organ w ogóle nie zajmował się interpretacją art. 4 pkt 4 ustawy. Należy podnieść, że ustawodawca w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym przyjął definicję przewozu drogowego na potrzeby własne i określił warunki, jakim musi odpowiadać określone w pkt od "a" do "d", a które muszą zostać spełnione łącznie. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny ustali, czy zostały naruszone przez Spółkę PP "C." E. Ż. i Wspólnicy z/s w [...] obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym i czy ewentualnie naruszenie to podpada pod l.p. 1.1.1. załącznika do ustawy. Sąd winien mieć na uwadze cały zgromadzony materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, w tym również znajdujące się umowy z dnia 9 maja 2004 r. i z dnia 6 sierpnia 2004 r. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art.203 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.