II GSK 490/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Małgorzata Suchocka po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.T. C. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 czerwca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 473/07 w sprawie ze skargi P. T. C. Spółki z o.o. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie rezerwacji częstotliwości 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od P. T. C. Spółki z o.o. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 29 czerwca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 473/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę P. T. C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z [...] grudnia 2006 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z [...] grudnia 2004 r., nr [...], po przeprowadzeniu przetargu ogłoszonego w lutym 2004 roku, Prezes URTiP dokonał na rzecz P.T.C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. rezerwacji częstotliwości czterech dupleksowych kanałów o szerokości 3,5 MHz według planu zagospodarowania częstotliwości w zakresie 3,6 − 3,8 GHz, na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, na okres 15 lat, w służbie radiokomunikacji stałej w sieci radiowego dostępu abonenckiego. Decyzja ta została wydana na podstawie ustawy z 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 ze zm., dalej: Pt 2000). Pismem z 19 lipca 2006 r. P.T.C. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa URTiP z [...] grudnia 2004 r. w części dotyczącej nałożenia obowiązku rozwoju sieci zgodnie z przedstawionym w ofercie w ramach postępowania przetargowego harmonogramem. P.T.C. wskazała w szczególności, że art. 23 ust. 2 Pt 2000, na który powołano się w decyzji Prezesa URTiP, nie dawał podstawy do nałożenia na adresata tej decyzji obowiązków związanych z rozwojem sieci. Ponadto zarzucono, że decyzja Prezesa URTiP narusza art. 104 k.p.a., ponieważ nakłada na jej adresata obowiązki, które nie zostały wskazane w tej decyzji, lecz w dokumencie prywatnym, do którego decyzja Prezesa URTiP odsyła. Decyzją z [...] listopada 2006 r. Prezes UKE odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa URTiP w części żądanej przez spółkę. Po rozpoznaniu wniosku spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes UKE podtrzymał swoje stanowisko w całości w decyzji z [...] grudnia 2006 r., uznając w szczególności, że art. 23 ust. 2 Pt 2000 dawał Prezesowi URTiP możliwość nakładania na podmiot warunków wykorzystania częstotliwości, o których mowa w art. 20 Pt 2000, te zaś ostatnie nie zostały wymienione w ustawie w sposób wyczerpujący. W opinii Prezesa, przepis art. 23 ust. 1 Pt 2000 szczegółowo określał elementy, które obligatoryjnie powinna zawierać decyzja w sprawie rezerwacji częstotliwości, zaś art. 23 ust. 2 Pt 2000 dawał Prezesowi URTiP możliwości nakładania na podmiot warunków wykorzystywania częstotliwości, o których mowa w art. 20 Pt 2000, który określał warunki wykorzystywania częstotliwości, które "w szczególności" powinny zostać określone w pozwoleniu lub mogły być określone w rezerwacji. Ustawodawca dopuścił poprzez otwarcie katalogu warunków w art. 20 Pt 2000, możliwość wprowadzenia do decyzji rezerwacyjnej innych warunków niewskazanych wprost przepisami Pt 2000. Prezes UKE nie podzielił poglądu spółki, że pojęcie "warunki wykorzystywania częstotliwości" to wyłącznie techniczne parametry określonych urządzeń. Rezerwacja częstotliwości ma inny charakter aniżeli pozwolenie radiowe, tzn. nie jest to decyzja wydawana na używanie konkretnego urządzenia. Nadto art. 20 ust. 2 Pt 2000 wskazywał, że warunki wykorzystywania częstotliwości mogą określać datę wykorzystywania częstotliwości. Prezes UKE stwierdził, że nie można uznać, iż zobowiązanie P.T.C. do rozwoju sieci zgodnie z przedstawionym w ofercie w ramach postępowania przetargowego harmonogramem stanowi naruszenie art. 20 Pt 2000. Nie można wobec powyższego równocześnie uznać, że zaskarżona decyzja jest wadliwa i narusza art. 23 ust. 2 w związku z art. 20 ust. 1 oraz art. 20 ust. 2 Pt 2000 oraz art. 6 k.p.a. poprzez błędną wykładnię "warunków wykorzystywania częstotliwości". Zdaniem Prezesa UKE zaskarżona decyzja nie narusza również art. 104 § 1 k.p.a. poprzez odesłanie do dokumentu prywatnego, tj. oferty złożonej przez P.T.C. w przetargu na rezerwację częstotliwości. Na powyższą decyzję Prezesa UKE P.T.C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. W skardze P.T.C. zarzuciła, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 23 ust. 2 w zw. z art. 20 Pt 2000 i art. 6 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej, obowiązujące w dacie wydania decyzji Prezesa URTiP przepisy prawa nie pozwalały nałożyć na operatora w decyzji dotyczącej rezerwacji częstotliwości obowiązków w zakresie rozwoju sieci. Nadto, nawet gdyby obowiązki tego rodzaju mogły zostać nałożone, to ich treść powinna zostać skonkretyzowana w treści samej decyzji, a nie w dokumencie prywatnym (harmonogramie) złożonym przez stronę w postępowaniu przetargowym. Swą argumentację zawartą w skardze P.T.C. uzupełniła w załączniku do protokołu rozprawy z 22 czerwca 2007 r. Oddalając skargę Sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego, przepisy art. 23 ust. 1 i 2 w związku z art. 20 Pt 2000 dawały Prezesowi URTiP możliwość nakładania na podmiot dodatkowych obowiązków ponad te, które obligatoryjnie powinna zawierać decyzja w sprawie rezerwacji częstotliwości. Artykuł 23 ust. 1 ustawy szczegółowo definiował elementy, które obligatoryjnie powinna zawierać decyzja w sprawie rezerwacji częstotliwości. Przepis ten w ust. 2 stwarzał możliwość nałożenia w decyzji warunków wykorzystywania częstotliwości, o których mowa w art. 20 PT 2000. Warunki wykorzystywania częstotliwości określał właśnie art. 20 ust. 1, przy czym użyte sformułowanie "w szczególności" oznacza, iż nie zostały one wyczerpująco wymienione w pkt 1) i 2). Użycie powyższego sformułowania oznacza, zdaniem Sądu, możliwość określenia dodatkowych warunków wykorzystywania częstotliwości, niewskazanych przepisami Pt 2000. W ocenie Sądu "warunki wykorzystywania częstotliwości" to nie tylko parametry techniczne, skoro w ust. 2 art. 20 ustawy ustawodawca wskazuje na datę rozpoczęcia wykorzystywania częstotliwości. Zwrot "warunki wykorzystywania" oznacza nic innego jak warunki używania i obejmuje również rozwój, a więc warunki, na jakich będą one wykorzystywane. W ocenie Sądu brak nałożonego obowiązku mógłby doprowadzić do tego, że rezerwacje częstotliwości, w skrajnych sytuacjach byłyby niewykorzystywane, w sytuacji niewykonywania zobowiązań wynikających z oferty przetargowej. Sąd przyznał rację stronie, która uznała, że art. 23 ust. 2 Pt 2000 wywołuje wątpliwości interpretacyjne, natomiast zgodził się z jego interpretacją dokonaną przez organ, która znajduje uzasadnienie w brzmieniu przepisów a także w celach ustawy określonych w art. 1 ust. 3 Pt 2000. Realizując cele ustawy Prezes URTiP zobowiązany był nałożyć przedmiotowy obowiązek, albowiem jego nałożenie było umocowane w art. 23 ust. 2 w zw. z art. 20 Pt 2000, stosując wykładnię celowościową tychże przepisów. Sąd wskazał również, że nowe przepisy ustawy z dnia 16 lipca 2004 roku Prawo telekomunikacyjne, już jednoznacznie, w art. 115 ust. 2 pkt 4 stwarzają możliwość określenia w rezerwacji częstotliwości ustaleń będących wynikiem przetargu. Wcześniej taka możliwość także istniała przy uwzględnieniu celów, jakie ustawa miała realizować Sąd podkreślił, że skarżąca sama określiła w harmonogramie dogodne dla niej terminy i obszar realizacji inwestycji oraz uruchomienie działalności, stanowiący część składową oferty. Harmonogram w takiej postaci był przedmiotem oceny złożonej przez spółkę oferty, w przetargu na rezerwację częstotliwości, miał wpływ na ocenę końcową i na kolejność wyboru oferty. W skardze kasacyjnej P. T. C. Sp. z o. o. w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norma przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia co najmniej co do zarzucanego przez stronę naruszenia art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ("k.p.a."), a także brak bliższego odniesienia do zarzutów strony skarżącej dotyczących tego, iż zawarty w ofercie P.T.C. złożonej w postępowaniu przetargowym "Harmonogram wprowadzenia usługi" nie stanowi w istocie wskazanego w decyzji Prezesa URTiP z [...] grudnia 2005 r. harmonogramu rozwoju sieci, a zatem nie jest możliwe określenie treści nakładanych na P.T.C. w tym zakresie obowiązków; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z: − art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.; dalej: "Pt 2004"), poprzez przyjęcie, iż nałożony na P.T.C. w decyzji Prezesa URTiP z [...] grudnia 2004 r. obowiązek rozwoju sieci znajduje uzasadnienie w treści art. 23 ust. 2 w zw. z art. 20 Pt 2000" - "stosując wykładnię celowościową tychże przepisów" (str. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) oraz przyjęcie, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa w związku z nałożeniem na P.T.C. ww. obowiązku rozwoju sieci, mimo istnienia podstaw prawnych do stwierdzenia w odpowiedniej części nieważności ww. decyzji Prezesa URTiP; − art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 Pt 2004, poprzez przyjęcie, iż nałożenie w ww. decyzji Prezesa URTiP z [...] grudnia 2004 r. ogólnie sformułowanego obowiązku rozwoju sieci było dopuszczalne, a treść tego obowiązku może być ustalona w oparciu o złożony przez P.T.C. w przetargu harmonogram, mimo iż rozstrzygnięcie co do treści nakładanych na stronę obowiązków powinno zostać zawarte w samej decyzji, a nie w dokumencie prywatnym, do którego decyzja jedynie odsyła; − art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 Pt 2004, poprzez przyjęcie, że "Harmonogram wprowadzenia usługi" złożony przez P.T.C. w postępowaniu przetargowym stanowi harmonogram rozwoju sieci, o którym mowa w ww. decyzji Prezesa URTiP; 3. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. i art. 76 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 245 Kodeksu postępowania cywilnego ("k.p.c."), w zw. z art. 206 ust.1 Pt 2004, poprzez przyjęcie, że złożonego przez P.T.C. w postępowaniu przetargowym harmonogramu nie można w żadnym razie uznać za dokument prywatny, a także przyjęcie, że harmonogram ten może przesądzać o treści nakładanego na P.T.C. w decyzji obowiązku rozwoju sieci, mimo że harmonogram ten jest wyłącznie dokumentem prywatnym, nie stanowi części wydanej decyzji, a zatem wydana decyzja Prezesa URTiP z [...] grudnia 2004 r. nie zawiera w tym zakresie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a także mimo tego, iż złożony przez P.T.C. w postępowaniu przetargowym "Harmonogram wprowadzenia usługi" nie jest harmonogramem rozwoju sieci w rozumieniu ww. decyzji; II. przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię, a to: 1. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 2 Pt 2000, poprzez przyjęcie, że w decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości organ jest uprawniony zawrzeć dodatkowe warunki wykorzystania częstotliwości niewskazane w treści art. 20 ust. 1 Pt 2000, mimo że art. 23 ust. 2 Pt 2000 odsyła jedynie do warunków wykorzystania częstotliwości, "o których mowa w art. 20"; 2. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 2 Pt 2000 oraz art. 2 pkt 23 Pt 2000, poprzez przyjęcie, że "warunki wykorzystania częstotliwości" mogą obejmować także harmonogram rozwoju sieci telekomunikacyjnej, mimo że warunki w zakresie rozwój sieci nie stanowią warunków wykorzystania częstotliwości; 3. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 2 Pt 2000, poprzez dopuszczenie, że "warunki wykorzystania częstotliwości" mogą zostać określone nie w samej rezerwacji częstotliwości, ale w złożonym przez stronę w postępowaniu przetargowym harmonogramie, mimo że art. 23 ust. 2 Pt 2000 stanowi, że warunki wykorzystania częstotliwości określa sama rezerwacja częstotliwości. W uzasadnieniu spółka stwierdziła, że art. 23 ust. 2 zezwala na uzupełnienie decyzji rezerwacyjnej o dodatkowe warunki wykorzystania częstotliwości o ile warunki te są warunkami, "o których mowa w art. 20". Zdaniem skarżącej, sformułowanie to przesądza, iż ustawodawca w treści art. 23 ust. 2 Pt 2000 postanowił odesłać jedynie do tych warunków wykorzystania częstotliwości, które wyraźnie zostały wymienione w art. 20 Pt 2000. Pozostałe warunki wykorzystania częstotliwości niewymienione wprost w tym przepisie nie są zatem objęte odesłaniem z art. 23 ust. 2 Pt 2000. Nie mogą więc zostać dodane w treści decyzji rezerwacyjnej. Skoro obowiązki w zakresie rozwoju sieci nie zostały wprost wymienione w treści art. 20 Pt 2000, tym samym uznać należy, iż nie było dopuszczalne ich nałożenie w decyzji rezerwacyjnej. W konsekwencji decyzja Prezesa URTiP w spornej części wydana została bez podstawy prawnej. Spółka wskazała, że nałożone na P.T.C. obowiązki nie dotyczą wykorzystania częstotliwości, tj. nie ustanawiają warunków, na których zarezerwowane częstotliwości mają być wykorzystane, ale odnoszą się do sieci telekomunikacyjnej P.T.C. Zdaniem spółki z art. 2 pkt 23 Pt 2000 wynika, iż sformułowanie dotyczące obowiązku rozwoju sieci dotyczy rozwoju w zakresie wykorzystywanych przez operatora urządzeń telekomunikacyjnych i linii telekomunikacyjnych, ale nie wykorzystania samych częstotliwości. Obowiązek rozwoju sieci odnosi się więc w istocie do sfery biznesowej P.T.C., a dokładniej do zakresu i jakości usług telekomunikacyjnych świadczonych przez P.T.C., nie dotyczy zaś bezpośrednio warunków wykorzystania zarezerwowanych na rzecz P.T.C. częstotliwości. Zdaniem P.T.C. przykładowe wyliczenie warunków wykorzystania częstotliwości z art. 20 ust. 1 Pt 2000 wskazuje bowiem, że przez "warunki wykorzystania częstotliwości" ustawodawca rozumie tylko takie warunki, które z wykorzystaniem częstotliwości łączą się bezpośrednio, a nadto mają charakter ściśle techniczny. Zdaniem Spółki, gdyby warunki wykorzystania częstotliwości z art. 20 ust. 1 Pt 2000 rozumieć szeroko, nie byłoby potrzeby umieszczania w odrębnym ustępie tego samego artykułu postanowienia, zgodnie z którym warunki te obejmują także datę rozpoczęcia wykorzystania częstotliwości. P.T.C. podkreśliła także, że decyzja Prezesa URTiP nie zawiera w swej treści określenia warunków wykorzystania częstotliwości, ale wskazuje, iż obowiązki P.T.C. co do rozwoju sieci są określone w harmonogramie, stanowiącym część oferty złożonej przez P.T.C. w ramach postępowania przetargowego. Tego rodzaju sposób nałożenia obowiązków jest sprzeczny z art. 23 ust. 2 Pt 2000, który wyraźnie stanowi, że warunki wykorzystania częstotliwości (o ile zostaną nałożone) powinny zostać określone w samej rezerwacji częstotliwości. Również treść przepisów postępowania administracyjnego jednoznacznie wskazuje, iż rozstrzygnięcie jest obligatoryjnym elementem każdej decyzji administracyjnej (art. 104 § 2 i art. 107 § 1 k.p.a.). Rozstrzygnięcie powinno być przy tym zawarte w samej decyzji, a nie w dokumencie do którego decyzja jedynie odsyła i który nie stanowi jej części składowej. Spółka podkreśliła, że niezależnie od charakteru harmonogramu z punktu widzenia procesowego podziału dokumentów na urzędowe i prywatne, odesłanie w treści decyzji administracyjnej do takiego dokumentu co do samej treści nakładanych na stronę obowiązków jest niedopuszczalne, narusza bowiem zasadę, iż warunki wykorzystania częstotliwości powinny być określone w treści samej decyzji rezerwacyjnej. Tym samym istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa URTiP w części wskazanej przez spółkę. Zdaniem skarżącej, pomijając nawet kwestię niedopuszczalnego odesłania co do treści obowiązków P.T.C. do harmonogramu, wystarczającą podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa URTiP może być to, iż nie sposób w istocie określić treści tych obowiązków. Zdaniem skarżącej, nawet odwołując się do dokumentacji przetargowej, nie można w istocie ustalić jaka jest treść obowiązku rozwoju sieci, o którym mowa w decyzji Prezesa URTiP. Powyższe wskazuje, iż również z tego powodu decyzja ta rażąco narusza prawo, a to art. 107 § 1 k.p.a. Spółka wskazała również, że obowiązkiem Sądu było zbadanie legalności zaskarżonej decyzji także w kontekście art. 104 § 2 k.p.a. i art. 76 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 245 k.p.c. Sąd tego nie uczynił, a co więcej przepisy te zostały przez Sąd naruszone, a to poprzez przyjęcie, że złożonego przez P.T.C. w postępowaniu przetargowym harmonogramu nie można w żadnym razie uznać za dokument prywatny, a także przyjęcie, że harmonogram ten może przesądzać o treści nakładanego na P.T.C. w decyzji obowiązku rozwoju sieci, mimo że harmonogram ten jest wyłącznie dokumentem prywatnym, nie stanowi części wydanej decyzji, a zatem decyzja Prezesa URTiP nie zawiera w tym zakresie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a także mimo tego, iż złożony przez P.T.C. w postępowaniu przetargowym "Harmonogram wprowadzenia usługi" nie jest harmonogramem rozwoju sieci w rozumieniu ww. decyzji. Ponadto spółka wskazała, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera dostatecznego wyjaśnienia co do zarzutów P.T.C. dotyczących użytego w decyzji odesłania do złożonego przez P.T.C. w postępowaniu przetargowym harmonogramu. Sąd nie podał żadnego uzasadnienia dla odrzucenia zarzutu P.T.C., iż tego rodzaju odesłanie nie znajduje jakichkolwiek podstaw i rażąco narusza prawo. Sąd nie odniósł się również do poruszonej przez P.T.C. w załączniku do protokołu rozprawy (str. 6, pkt 14 załącznika) kwestii, iż oferta P.T.C. nie zawierała w istocie wskazanego w decyzji Prezesa URTiP harmonogramu rozwoju sieci. Zdaniem P.T.C., właściwe rozważanie wskazanych kwestii przez Sąd mogłoby doprowadzić do wydania orzeczenia o innej treści, a zatem mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. W pierwszej kolejności wymaga odniesienie się do zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie przedstawionym w punkcie I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ww. elementy zostały w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawione zgodnie z proceduralnymi wymogami, także jeżeli chodzi o wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia do zarzucanego przez skarżącą naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącej, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do podnoszonych przez nią zarzutów dotyczących tego, czy "Harmonogram wprowadzenia usługi" zawartej w ofercie P.T.C. złożonej w postępowaniu przetargowym stanowi wskazany w decyzji Prezesa URTiP z [...] grudnia 2005 r. harmonogram rozwoju sieci. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku według składu orzekającego nie uchybia w tym zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że decyzja objęta skargą kasacyjną została wydana w postępowaniu nieważnościowym, które jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznych. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, iż organ administracji wszczynając postępowanie w sprawie nieważności decyzji administracyjnej "wszczyna postępowanie w nowej sprawie", w której nie orzeka jednak co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym, w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty spraw (B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. 5, Warszawa 2003, s. 703−704 i powołane tam wyroki). Konsekwencją tego jest to, że podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty mogą być rozważane jedynie w takim zakresie, w jakim Sąd postępowanie wyjaśniające mógł przeprowadzić, bowiem w postępowaniu "nieważnościowym" − nowym w stosunku do postępowania, w którym zapadła ostateczna decyzja administracyjna − organ orzekający, a także Sąd, nie są władni rozstrzygać o istotnych dla sprawy zakończonej decyzją ostateczną kwestiach i przeprowadzać postępowanie wyjaśniające co do całokształtu sprawy, a tego oczekuje strona wnosząca kasację. W postępowaniu "nieważnościowym" dopuszczalne jest bowiem orzekanie tylko w granicach wyznaczonych przepisem art. 156 k.p.a. i tylko w tych granicach prowadzić postępowanie wyjaśniające. W rozpoznawanej sprawie skarżąca pismem z dnia 19 lipca 2006 r. wniosła do Prezesa UKE o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa URTiP z dnia [...] grudnia 2004 r. w części dotyczącej nałożenia obowiązku rozwoju sieci zgodnie z przedstawionym w ofercie w ramach postępowania przetargowego harmonogramem, zarzucając, iż w tym zakresie decyzja ta rażąco narusza prawo i została wydana bez podstawy prawnej. Stanowisko to skarżąca podtrzymała w skardze kasacyjnej. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawa, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracji zewnętrznej. Decyzja z dnia [...] grudnia 2004 r., w której nałożono na skarżącą zakwestionowany obowiązek, została wydana m.in. na podstawie ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 57, poz. 852 ze zm.) − dalej Pt. Przepis art. 23 ust. 1 Pt szczegółowo określał elementy, które obligatoryjnie powinna zawierać decyzja w sprawie rezerwacji częstotliwości, zaś art. 23 ust. 2 tej ustawy dawał Prezesowi URTiP możliwość nakładania na podmiot warunków wykorzystania częstotliwości, o których mowa w art. 20. Warunki wykorzystania częstotliwości, o których stanowi art. 20 ust. 1 Pt nie zostały w tym przepisie wymienione w sposób wyczerpujący, za czym przemawia użycie przez ustawodawcę wyrażenia "w szczególności". Użycie powyższego sformułowania, jak trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, oznacza możliwość określenia dodatkowych warunków wykorzystania częstotliwości, niewskazanych przepisami uchylonego Pt. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dogłębna analiza uregulowań zawartych w art. 23 ust. 2 i 3 oraz art. 20 ust. 1 Pt wskazuje, że przy uwzględnieniu celu jakiemu ma służyć rezerwacja częstotliwości Sąd I instancji trafnie zaakceptował stanowisko Prezesa UKE, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że nałożenie na skarżącą obowiązku w zakresie rozwoju sieci w decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. nastąpiło bez podstawy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wbrew zarzutom skarżącej nie można przyjąć, że decyzja z dnia [...] grudnia 2004 r. w zakwestionowanym zakresie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących tej kwestii, należy przede wszystkim zauważyć, że przy ocenie naruszenia prawa jako "rażące" należy brać pod uwagę ustalenia wynikające z teorii gradacji wad decyzji administracyjnej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" nie zostało zdefiniowane. W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że istotę rażącego naruszenia prawa należy upatrywać w tym, że powoduje ono zaprzeczenie któregoś z elementów normy prawnej, a przy tym, że nie jest ono stopniowane, powodując bezwzględną eliminację decyzji z obrotu (por. Z. Cieślak, O "rażącym" naruszeniu prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986, nr 11 s. 109-111). Rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu (por. J. Jędrośka, B. Adamiak, "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 66-71). W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może nastąpić wówczas, jeżeli waga naruszenia przepisu prawa będącego podstawą wydania kwestionowanej decyzji jest tak duża, że pozostawienie takiej decyzji w obrocie prawnym stanowiłoby oczywistą obrazę dla porządku prawnego, nie byłoby do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Natomiast naruszenie prawa, które miałoby polegać ewentualnie na nietrafnej wykładni przepisów prawa, które budzą wątpliwości co do ich zastosowania, w żadnym wypadku nie mogłoby być uznane za rażące naruszenie prawa. Innymi słowy, nie można jako rażącego naruszenia prawa traktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Spór co do wykładni przepisów prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, a więc, że decyzja w sposób kwalifikowany została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 1999 r. sygn. II SA 1387/99, lex 46253; wyrok NSA z dnia 9 marca 2000 r. sygn. I SA/Ka 1582/98, lex 42917; wyrok z NSA z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. II OSK 489/05, lex 196694; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. II OSK 490/05, lex 196696). Uwzględniając powyższe, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż przy wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. w zakresie, w jakim na skarżącą został nałożony obowiązek rozwoju sieci zgodnie z przedstawionym w ofercie w ramach postępowania przetargowego harmonogramem, nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Podniesione w tym zakresie zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Wbrew stanowisku skarżącej, Sąd I instancji trafnie przyjął, iż stosując wykładnię celowościową przepisów art. 23 ust. 2 w zw. z art. 20 Pt organ był uprawniony uznać, że w pojęciu "warunki wykorzystania częstotliwości" mieści się nałożony obowiązek "rozwoju sieci" zgodnie z przedstawionym w ofercie w ramach postępowania przetargowego harmonogramem, jeśli mając na uwadze cel ustawy określony w art. 1 ust. 3 pkt 5 Pt, uwzględni się, że przez "rozwój sieci" w przypadku rozpoznawanej sprawy chodzi o zapewnienie przez oferenta takiego poziomu rozwoju sieci, aby zapewnić jak najwyższy, najefektywniejszy poziom wykorzystania częstotliwości. Nie może budzić wątpliwości, że to stopień rozwoju tej sieci warunkuje stopień wykorzystania zarezerwowanych częstotliwości. Zatem Sąd I instancji trafnie zauważył, że w warunkach wykorzystania częstotliwości mieści się też "obowiązek rozwoju sieci zgodnie z przedstawionym w ofercie w ramach postępowania przetargowego harmonogramem". Wbrew zarzutom skarżącej, nałożenie w zakwestionowanej decyzji omawianego obowiązku nie może być uznane jako rażące naruszenie prawa w uwzględnieniu treści art. 107 § 1 k.p.a. Skoro oferenci na etapie składnia ofert w postępowaniu przetargowym zawierają w ich treści określone zobowiązania dotyczące zapewnienia właściwego rozwoju sieci telekomunikacyjnych, co ma służyć zapewnieniu właściwego wykorzystania częstotliwości, oczywistym jest, że tego rodzaju oświadczenia stanowią materiał poddawany ocenie komisji przetargowej i wpływają na wynik przetargu. Zatem rozstrzygnięcie dotyczące określenia obowiązku rozwoju sieci, mogło nastąpić w decyzji i tak określony obowiązek nie może być uznany jako rażąco naruszający prawo. Wbrew zarzutom skarżącej nie można przyjąć, że odwoływanie się w treści decyzji w zakresie nałożonego obowiązku do dokumentu złożonego w postępowaniu przetargowym, bez względu na to czy dokument ten będzie postrzegany jako dokument prywatny, czy też dokument urzędowy, czy też inny materiał dowodowy, może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W szczególności brak podstaw do przyjęcia, że tak określony w decyzji obowiązek nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a więc że nie stanowi władczego rozstrzygnięcia w ujęciu materialnym i formalnym w rozumieniu art. 104 § 2 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe uwagi i zakres zarzutów sformułowanych w punkcie I ppkt 2 ust. 2 i 3 oraz pkt 3 petitum skargi kasacyjnej oraz to, że postępowanie objęte skargą w niniejszej sprawie dotyczyło decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym, nie można uznać za trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. oraz art. 76 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 245 k.p.c. w zw. z art. 206 ust. 1 Pt 2004 r. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.