II OSK 479/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Małgorzata Stahl Sędziowie Andrzej Jurkiewicz Bożena Walentynowicz ( spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 762/06 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zarządza zwrot na rzecz adwokata J. P. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach kwotę 180 ( słownie: sto osiemdziesiąt) złotych plus 22 % VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 listopada 2006 r. oddalił skargę S. G. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] lipca 2005 r. w przedmiocie choroby zawodowej oraz orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej z urzędu. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w D. decyzją z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej "K.p.a.", nie stwierdził u S. G. choroby zawodowej obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że uprawnione do przeprowadzenia badań placówki medyczne: Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy - Poradnia Chorób Zawodowych w Sosnowcu oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu stwierdziły brak podstaw do rozpoznania takiej choroby zawodowej, ponieważ nie zostały spełnione kryteria progu słuchu, a zatem nie stwierdzono utraty słuchu wynoszącej 45 dB w uchu lepiej słyszącym. Organ nie kwestionował natomiast, że w okresie zatrudnienia od 1977 r. do 1995 r. skarżący narażony był na hałas przekraczający dopuszczalne normy. Skarżący odwołując się od powyższej decyzji wyraził swoje niezadowolenie oraz wskazał, że placówka medyczna pierwszej instancji ustaliła niedosłuch na poziomie uprawniającym do stwierdzenia choroby zawodowej, a mianowicie ubytek słuchu wynosi 45 dB w uchu lewym oraz 48 dB w uchu prawym. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ ten podzielił ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji dotyczące przebiegu pracy zawodowej S. G., jak również przyznał, że ten do 1995 r. pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania przewlekłej choroby zawodowej narządu słuchu. Organ wskazał jednocześnie, że obie uprawnione placówki medyczne wykluczyły u skarżącego chorobę zawodową i nie zakwalifikowały rozpoznanego niedosłuchu jako choroby wynikającej z poz. 21 wykazu chorób zawodowych zawartej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie wykazu chorób zawodowych", ponieważ stwierdzona wielkość rozpoznanego u S. G. niedosłuchu - ucho prawe 41 dB i ucho lewe 42 dB, wyrażona jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2, 3 kHz - nie upoważnia do uznania choroby zawodowej, gdyż nie spełnia określonego w wykazie chorób zawodowych kryterium obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, a zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej nie nastąpiło w okresie dwóch lat od ustania narażenia. Skargę od powyższej decyzji złożył skarżący ponownie wskazując, że w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy stwierdzono niedosłuch wynoszący dla ucha prawego 45 dB a dla ucha lewego 48 dB, a dopiero w wyniku badań przeprowadzonych w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu zaniżono mu poziom niedosłuchu. Wojewódzki Sąd Administracyjny Gliwicach wyrokiem z dnia 22 listopada 2006 r. oddalając skargę S. G. uznał, że stosownie do rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych chorobę zawodową można stwierdzić wówczas gdy spełnione zostaną kumulatywnie trzy przesłanki pozytywne, a mianowicie u osoby ubiegającej się rozpoznana zostanie choroba wymieniona w załączniku do wskazanego rozporządzenia, a jej etiologia związana będzie z zatrudnieniem, jak również wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych nastąpi w okresie wskazanym w rozporządzeniu pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego. W ocenie Sądu pierwszej instancji uprawnione placówki medyczne stwierdziły u skarżącego niedosłuch przy czym Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy - Poradnia Chorób Zawodowych w Sosnowcu wskazał, że przeprowadzona diagnostyka audiologiczna obejmująca audiometrię tonalną i impedancyjną wykazała obustronne odbiorcze uszkodzenie słuchu, a przesunięcie progu słuchu określone jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości 1, 2, 3 kHz wynosi dla ucha prawego 45 dB i dla ucha lewego 48 dB, jednakże ze względu na brak narażenia na hałas stwarzający ryzyko uszkodzenia słuchu od 1992 r. nie można przyjąć zawodowej etiologii schorzenia, dlatego też organy administracji w tym zakresie nie dopuściły się naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Skargę kasacyjną, opartą na przesłankach z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej "p.p.s.a.", od powyższego wyroku wniósł S. G., reprezentowany przez adwokata, zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. przepisu art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej, podczas gdy w sprawie zaistniały wszelkie przesłanki uzasadniające wydanie decyzji stwierdzającej rozpoznanie choroby zawodowej, 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na ograniczeniu rozpoznania sprawy jedynie do prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji, podczas gdy prawidłowo przeprowadzona kontrola działalności organu winna doprowadzić do zmiany decyzji, od której skarżący się odwołał, przepisów rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych poprzez błędne ich powołanie jako uzasadnienie prawidłowości wydania decyzji o niestwierdzeniu u skarżącego choroby zawodowej. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z twierdzeniem Sądu, iż powołana przez skarżącego podstawa skargi - tj. stwierdzenie przez pierwszą z placówek medycznych ubytku słuchu w wysokości uzasadniającej rozpoznanie choroby zawodowej nie daje podstaw do uchylenia niekorzystnej dla skarżącego decyzji - zgodzić się nie można. Sąd w uzasadnieniu wskazał równocześnie, że wartości uszkodzenia słuchu stwierdzone w obu placówkach medycznych są zbliżone i mieszczą się w granicach błędu. W takich okolicznościach niewłaściwe jest stwierdzenie, że rozstrzygnięcie placówki odwoławczej jest wiążące - skoro wartości stwierdzone w obu placówkach są zbliżone i mieszczą się w granicach błędu, należało przyjąć wskazania pierwszej z placówek, dysponującej dokładniejszym sprzętem, bądź dopuścić opinię kolejnej placówki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna S. G. zasługuje na uwzględnienie wskazując usprawiedliwione podstawy. Słusznie podnosi autor skargi kasacyjnej, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny w ramach powyższej kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, dokonuje oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym jak i przepisami o postępowaniu administracyjnym (art. 184 Konstytucji RP i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Należy też podnieść, że sąd administracyjny rozpoznając skargę ma obowiązek brać pod rozwagę z urzędu naruszenia prawa, których strony nie podniosły w skardze. Wymogom tym nie sprostał Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający skargę na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] lipca 2005 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej narządu słuchu u skarżącego S. G. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, iż w rozpatrywanej sprawie znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Słusznie też podkreślił, że zgodnie z przepisami tego aktu chorobę zawodową można stwierdzić, gdy zostaną spełnione określone przesłanki, jak: rozpoznanie choroby wymienionej w załączniku do rozporządzenia, związanie tej choroby z warunkami pracy. Z akt administracyjnych Inspektora Sanitarnego wynika, że przez cały czas swej pracy zawodowej skarżący był narażony na ponadnormatywny hałas. Uprawnione placówki medyczne w drodze badań specjalistycznych ustaliły obustronne odbiorcze uszkodzenia słuchu. Przeprowadzający pierwsze badania Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy - Poradnia Chorób Zawodowych ustalił przesunięcie progu słuchu określone jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2, 3 kHz dla ucha prawego 45 dB - jako lepiej słyszącego i dla ucha lewego 48 dB. Organ II stopnia - Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu po przeprowadzeniu analogicznych badań ustalił niedosłuch u skarżącego S. G. dla ucha prawego 41 dB a dla ucha lewego 42 dB. Wyniki kontroli utraty słuchu wykonanej przez specjalistyczne placówki medyczne są różne, choć wg wskazań wykonane były identycznymi metodami. Muszą więc budzić zastrzeżenia wymagające wyjaśnienia. Organy Inspekcji Sanitarnej obu instancji nie zażądały wyjaśnienia przyczyny różnicy tych wyników, mimo że ustalone wysokości 45 dB i 48 dB kwalifikują utratę słuchu do choroby zawodowej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 2000 r. sygn. akt I SA1942/99 zajął stanowisko, że orzeczenia lekarskie oraz wyniki dochodzenia epidemiologicznego stanowią podstawę do wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej lub braku do jej stwierdzenia. Jeżeli orzeczenia nie są wyczerpujące lub budzą wątpliwości to należy spowodować ich wyjaśnienie lub uzupełnienie, względnie uzyskać dodatkowe orzeczenie innej uprawnionej jednostki organizacyjnej (niepubl.). Organ odwoławczy - Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał za wiążące wyniki badań placówki orzeczniczej II stopnia, które to były niekorzystne dla skarżącego (41 dB i 42 dB). Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, uznał, że wyniki powyższych badań są bardzo zbliżone i mogą stanowić podstawę do rozstrzygania merytorycznego w sprawie. Jest to ocena Sądu pozaprawna i dowolna, nie wynika z żadnego przepisu prawa, który by przewidywał granice błędu w badaniach ani też wiedzy medycznej Sądu. Zasadnie podnosi też skarga kasacyjna, że w tych okolicznościach budzi zastrzeżenie stanowisko Sądu, że wyniki badań utraty słuchu pierwszej placówki dotyczące ubytku słuchu 45 dB i 48 dB czyli w wysokości uznającej chorobę zawodową nie dają podstaw do uchylenia niekorzystnej decyzji celem uzupełniającego wyjaśnienia sprawy. Na akceptację zasługuje zarzut skargi kasacyjnej, iż wydana przez organ sanitarny niekorzystna decyzja i jej pozytywna ocena sądu narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa w sytuacji gdy skarżący S. G. całe swoje życie zawodowe wykonywał pracę w warunkach ponadnormatywnego hałasu. Potwierdza to załącznik nr 1 - oceny narażenia zawodowego za lata 1974-2004. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji powołał się na wymóg spełnienia kumulatywnego przesłanek decydujących wg rozporządzenia Rady Ministrów z 2003 r. Jako ostatnią z nich powołał wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych w okresie wskazanym w rozporządzeniu pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego. Należy zauważy, iż w wyroku z dnia 7 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1614/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że do określenia okresu wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych Rada Ministrów nie była upoważniona w ramach delegacji ustawowej wskazanej w art. 237 § 1 Kodeksu pracy i do wskazania takiego okresu nie nawiązywał też § 2 ust. 2 rozporządzenia. Analiza treści przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w zestawieniu z treścią przepisu art. 237 § 1 K.p. daje podstawę do stwierdzenia niezgodności z tym przepisem jako aktem wyższego rzędu - regulacji zawartej w załączniku do rozporządzenia w formie tabelarycznej kolumny drugiej "okres w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej, pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego". Regulacja ta została wydana mimo braku upoważnienia ustawowego art. 237 § 1 K.p. i wbrew dyspozycji przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia. Stanowi to brak zgodności postanowień załącznika do rozporządzenia z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Powyższy stan prawny daje sądowi administracyjnemu podstawę do odmowy zastosowania w sprawie uregulowania zawartego w kolumnie drugiej tabeli wykazu chorób zawodowych. Stanowisko to w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej W świetle powyższy rozważań i skutecznych zarzutów skargi kasacyjnej na podstawie art. 185 § 1 i 209 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.