I OSK 1266/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Izabella Kulig - Maciszewska (spr.) Anna Lech Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 575/06 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]. nr [...] i [...] nr [...] w przedmiocie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 575/06 oddalił skargę M. C. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...] i [...] nr [...], w przedmiocie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] na podstawie art. 9b ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r., Karta Nauczyciela (Dz. U. z 1997 r. Nr 56, poz. 357 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 18 lutego 2000 r. (Dz. U. Nr 19, poz. 239), nadał M. C. stopień nauczyciela mianowanego. Dnia [...] organ ten po raz kolejny na podstawie art. 9f ust. 1 Karty Nauczyciela nadał wyżej wymienionej stopień nauczyciela mianowanego. Na wniosek dyrektora Wydziału Oświaty Urzędu Miasta [...], [...] Kurator Oświaty na podstawie art. 9h ust. 2 Karty Nauczyciela i art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. decyzją z dnia [...] stwierdził nieważność obu decyzji. W uzasadnieniu podał, że nauczycielka do 6 kwietnia 2000 r. nie posiadała kwalifikacji wymaganych w art. 9 ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela. Zgodnie z art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela i zmianie niektórych ustaw, mogła uzyskać stopień nauczyciela stażysty, gdyż w dniu wejścia w życie powołanej ustawy zmieniającej była zatrudniona na podstawie umowy o pracę. Nie była więc uprawniona do uzyskania aktu nadania stopnia nauczyciela mianowanego. W wyniku rozpatrzenia odwołania Minister Edukacji Narodowej i Sportu decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy powyższy akt. M. C. złożyła skargę na tę decyzję zarzucając naruszenie art. 7, 77 i 8 k.p.a. przez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, wydanie decyzji powodującej utratę zaufania do rzetelności działania organów oraz naruszenie art. 27 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, ustawy - Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego, ustawy - Karta Nauczyciela oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 111, poz. 1194). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1328/04 oddalił skargę, zaś Naczelny Sąd Administracyjny - po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty naruszenia przepisów art. 135 i art. 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z pominięciem przez Sąd I instancji zarzutu nieustosunkowania się do okoliczności, o których stanowi art. 156 § 2 k.p.a., wyłączający możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli m.in. decyzja weryfikowana w trybie nadzoru wywołała nieodwracalne skutki prawne. Sąd II instancji zwrócił uwagę, że w piśmie procesowym z dnia 22 lutego 2005 r. skarżąca podniosła zarzut wystąpienia w tej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych, które jej zdaniem stanowiły przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji nadających stronie stopień nauczyciela mianowanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozpoznał sprawy w tym zakresie, ograniczając się jedynie do oceny istnienia pozytywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, co spowodowało rozpoznanie sprawy w niepełnym zakresie, stanowiąc naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę, zaznaczył przede wszystkim, że Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował ustalonego stanu faktycznego i oceny, że strona wnosząca skargę nie spełniała warunków określonych w Karcie Nauczyciela do nadania jej stopnia nauczyciela mianowanego. Stąd za bezsporne należy uznać, że M. C. do dnia [...] nie posiadała kwalifikacji wymaganych art. 9 ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela, a w dniu wejścia w życie ustawy była zatrudniona na podstawie umowy o pracę. Zgodnie z art. 7 ust. 6 ustawy z 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela i zmianie niektórych ustaw, mogła więc uzyskać stopień nauczyciela stażysty. Skoro wymieniona nie miała prawa do uzyskania aktu nadania stopnia nauczyciela mianowanego, to organ nadając jej ten stopień rażąco naruszył prawo. Rozważając zaś problem nieodwracalności skutków prawnych przy stwierdzeniu nieważności decyzji Sąd wskazał, że przy ocenie nieodwracalności skutków nie powinny być brane pod uwagę późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji. W związku z tym, Sąd I instancji uznał, że nie zaistniały wymienione przeszkody do zniesienia skutków prawnych wadliwej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], a także z dnia [...], co tym samym oznacza brak negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności tych decyzji, o której stanowi art. 156 §2 k.p.a. M. C. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając: naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie błędnej interpretacji przez organy administracji publicznej tych przepisów i niezastosowania art. 158 § 2 k.p.a., a w konsekwencji przyjęcie, że po pierwsze decyzja o nadaniu skarżącej stopnia awansu zawodowego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a po drugie, że decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, naruszenie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niepodjęcie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, naruszenie przepisu art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieprzeprowadzenie w wystarczającym stopniu kontroli działalności administracji publicznej. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono przede wszystkim, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zatem nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]. Nie doszło bowiem do ich wydania z rażącym naruszeniem prawa, bowiem stan faktyczny sprawy nie był do końca oczywisty, a rozstrzygnięć organu nie sposób uznać za sprzeczne expressis verbis z nakazem bądź zakazem ustawowym. Wadliwość przedmiotowych decyzji polegała na błędnych ustaleniach organu w kwestii stanu faktycznego. Nie było natomiast działania wprost przeciw nakazowi bądź zakazowi ustawowemu, czyli działania w fazie subsumcji. Z podobnych przyczyn - wskazała skarżąca - należy uznać, że nie doszło do spełnienia trzeciej z przesłanek stwierdzenia nieważności, gdyż zestawiając treść decyzji i treść przepisu nie zauważy się ich oczywistej sprzeczności. Ponadto, strona zawarła obszerne rozważania na temat nieodwracalności skutków prawnych uznając, że w przypadku decyzji o przyznaniu skarżącej stopnia awansu zawodowego niewątpliwie zaistniała przesłanka nieodwracalności skutków prawnych, jako przesłanka negatywna do stwierdzenia nieważności. Bowiem stwierdzenie nieważności decyzji o nadaniu skarżącej stopnia awansu zawodowego wywiera także skutki w sferze praw nabytych nauczycieli stażystów, gdyż odbyte pod kierunkiem skarżącej staże okazały się być dotknięte wadą i jako takie z zasadzie nie powinny być zaliczone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. Wskazać należy, iż wyrok Sądu I instancji zapadł w wyniku ponownego rozpoznania sprawy w związku z uchyleniem wyroku tego Sądu z dnia 1 marca 2005 r. W tej sytuacji był on związany, stosownie do art. 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, który zobligował do rozważenia kwestii skutków prawnych jakie wywołała decyzja o przyznaniu awansu zawodowego. W związku z tym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące braku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą już stanowić podstawy skargi kasacyjnej bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2006 r. przesądził te kwestie zobowiązując przy ponownym rozpoznaniu sprawy do ustosunkowania się do problematyki nieodwracalności skutków prawych decyzji dotkniętych wadą nieważności. Zgodnie z tym wskazaniem Sąd I instancji w sposób szczególny rozważył powyższe kwestie i zasadnie uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne. Wskazać bowiem należy, iż nieodwracalność skutków prawnych nie odnosi się do stanu faktycznego spowodowanego istnieniem wadliwej decyzji, ale do stanu prawnego. Można mówić o nieodwracalności skutku prawnego jeżeli cofnięcie, zmiana lub odmowa skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji nie ma kompetencji ustawowych, czy też nie można podejmować określonych czynności na drodze postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, zresztą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazuje się jakie to nieodwracalne skutki prawne wywołała wadliwa decyzja. Bo takim skutkiem nie są uprawnienia jakie nabyła skarżąca, czy też przywileje zawodowe i finansowe. Te skutki można bowiem usunąć w drodze stosownego postępowania organu administracji publicznej. Nie można w tym przypadku mówić o ochronie nabytych przez skarżącą praw, bowiem ona może dotyczyć praw niewadliwie nabytych, a więc uzyskanych zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Natomiast kwestie szkody jaką wyrządziła decyzja obarczona wadą nieważności mogą być dochodzone w stosownym trybie cywilnoprawnym. Takim nieodwracalnym skutkiem prawnym nie jest również fakt, iż skarżąca pełniła funkcje opiekuna stażysty, co w ocenie skarżącej może spowodować nieważność odbytych staży i uzyskanych stopni awansu zawodowego. Wskazać bowiem należy, że jednym z warunków uzyskania awansu zawodowego jest odbycie stażu, natomiast funkcja opiekuna sprowadza się do udzielania pomocy nauczycielom w trakcie stażu oraz opracowania projektu oceny dorobku zawodowego za okres stażu. Nie jest to więc funkcja, od której uzależniona jest ważność odbywanego stażu. Nota bene gdyby przyjąć odmienne stanowisko, to również w tym zakresie organ administracji publicznej posiadałby uprawnienia w ramach postępowania administracyjnego, do określonych działań np. w ramach wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Z tych wszystkich względów uznać należy, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.