II GSK 165/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie NSA Maria Myślińska (spr.) Cezary Pryca Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. Z. - "A." T.-Ś. U. T. E.-I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 czerwca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1474/06 w sprawie ze skargi J. Z. - "A." T.-Ś. U. T. E.-I. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1474/06 oddalił skargę J. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek, z następującym uzasadnieniem: W dniu [...] października 2004 r., w T. zatrzymano do kontroli pojazd marki L. o nr rej. [...] wraz z naczepą B. o nr rej. [...] kierowany przez osobę zatrudnioną przez przedsiębiorcę. Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. W. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na stronę karę w wysokości [...] zł za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego w dniu [...] czerwca 2005 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję uchylającą powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] W. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego po ponownym rozpatrzeniu sprawy nałożył na przedsiębiorcę J. Z. karę pieniężną w kwocie [...] zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) – dalej: ustawa o transporcie drogowym – określającym pojęcie przewozu na potrzeby własne, pojazd samochodowy używany do przedmiotowego przewozu nie był prowadzony przez pracownika przedsiębiorcy. Kierowca był bowiem zatrudniony na podstawie umowy zlecenia. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] maja 2006 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, iż w czasie kontroli kierowca nie okazał wypisu z zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne ani wymaganej licencji. W toku postępowania wyjaśniającego strona przesłała oryginał umowy zlecenia nr [...] z dnia [...] października 2004 r., zawartej na okres od tego dnia do dnia [...] października 2004 r., między kierowcą a przedsiębiorcą (skarżącym). Na tej podstawie stwierdzono, że kierowca nie był zatrudniony w firmie J. Z. na podstawie umowy o pracę. Wobec powyższego przewóz wykonywany w dniu kontroli nie spełniał ustawowych warunków pozwalających na zakwalifikowanie go jako przewozu rzeczy na potrzeby własne. Oddalając skargę J. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podniósł, że podstawowy problem prawny w sprawie polega na określeniu charakteru dokonanego przewozu – za uznanie go za przewóz na potrzeby własne, czy też jako wykonywanie transportu drogowego; ta ostatnia kwalifikacja niejako automatycznie oznacza, że był on wykonywany bez wymaganej licencji. W ocenie Sądu określenie charakteru dokonanego przejazdu jest bezpośrednią pochodną pojęcia pracownika. Organ trafnie zinterpretował przepis art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, który uznaje za przewóz na potrzeby własne każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywanego przed przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej polegający m.in. na tym, iż pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników. Nie można powołać się w przedmiotowej sprawie na tzw. "szeroką" definicję pracownika. W wypadku, jeżeli dany akt prawny nie zawiera definicji określonego pojęcia, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, należy odwołać się do kodeksowego znacznego powyższego pojęcia. Ustawa z dnia 24 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. Nr 21, poz. 94 ze zm.) – dalej: k.p. - w art. 2 zawiera definicję pracownika, stosownie do której pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Termin "zatrudnienie" występuje w różnym znaczeniu. Biorąc pod uwagę treść całego przepisu, nie ma wątpliwości co do tego, że art. 2 k.p. pojęcie "zatrudnienie" odniósł do więzi prawnej nazywanej prawnym stosunkiem pracy, gdyż wskazane podstawy kreujące stosunek prawny typowe są dla prawa pracy, a więc gałęzi prawa regulującej zatrudnianie pracowników. Osoba zatrudniona – w rozumieniu art. 2 k.p. – jest osobą pozostającą w stosunku pracy i tym samym jest stroną tego stosunku. Sąd I instancji podkreślił, iż kodeks pracy zdefiniował pojęcia pracownika poprzez wskazanie podstaw nawiązania stosunku pracy. Czynnikiem decydującym o uznaniu osoby fizycznej za pracownika jest ustalenie, że dana osoba jest stroną stosunku pracy. Oceny stanu faktycznego nie można ograniczyć jedynie do stwierdzenia, na jakiej podstawie dana osoba jest zatrudniona. Konieczne jest poddanie analizie elementów treści stosunku prawnego. Występowanie cech właściwych prawnemu stosunkowi pracy przesądza o uznaniu danej osoby za pracownika, bez względu na nazwanie umowy z nią zawartej. Nazwa umowy może być pomocna w ocenie stanu faktycznego, ale decydujące znaczenie ma całokształt jej postanowień i zgodny zamiar stron co do jej zawarcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podzielił pogląd organu, że nie zostały spełnione warunki przewozu na potrzeby własne, o którym mowa w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, gdyż pojazd samochodowy używany do przewozu nie był prowadzony przez przedsiębiorcę lub jego pracownika. Art. 4 pkt 4 cyt. ustawy posługuje się pojęciem "pracownik", które to pojęcie zostało zdefiniowane w Kodeksie pracy. Sąd wskazał, że przesłane przez skarżącego odpisy zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne (z dnia [...] grudnia 2004 r.) oraz licencji na wykonywanie krajowego transportu rzeczy (wydanej dnia [...] czerwca 2005 r.) pochodzą z dat późniejszych niż data kontroli ([...] października 2004 r.), a więc nie są dowodami potwierdzającymi uprawnienia strony do wykonywania transportu na potrzeby własne, jak i transportu drogowego rzeczy w dniu kontroli. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. Z. domagając się uchylenia w całości wyroku Sądu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. – skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. Art. 4 pkt 3 i 4 ustawy o transporcie drogowym poprzez: - ich nieprawidłowe zastosowanie w sprawie, polegające na zastosowaniu przepisów prawa sprzecznych z Konstytucją; - ich nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, iż przewóz wykonywany na wewnętrzne potrzeby przedsiębiorstwa skarżącego przy wykorzystaniu pojazdu przedsiębiorcy kierowanego przez osobę zatrudnioną przez przedsiębiorcę na podstawie innej niż umowa o pracę nie stanowi przewozu na potrzeby własne. 2. Art. 20, art. 22 i art. 32 Konstytucji RP poprzez zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego naruszającego przepisy Konstytucji. Autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu wskazał, iż istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy sposobu interpretacji przepisu art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym oraz konstytucyjności przywołanego przepisu. Skarżący podniósł, iż do przedsiębiorcy należy wybór, czy osoby, którymi posługuje się przy prowadzeniu działalności gospodarczej będą zatrudnianie na zasadzie umów o pracę, czy też będzie poszukiwał wykonawców usług na zewnątrz swojego przedsiębiorstwa (na podstawie umów zlecenia, umów o świadczenie usług). Nie ma przepisu prawa, który zakładałby, iż określona grupa osób wykorzystywanych przez pracodawcę przy prowadzeniu działalności musi być zatrudniona na umowę o pracę, a nie np. na podstawie umowy o świadczenie usług. Powyższe dotyczy w równym stopniu kierowców. Interpretacja przeciwna narzuca przedsiębiorcy konieczność zatrudnienia wszystkich kierowców prowadzących samochody wykorzystywane na potrzeby własne na podstawie umowy o pracę. Pozycja przedsiębiorców jest zróżnicowana w sposób niedopuszczalny, w zależności od tego, czy osoba wykonująca czynności kierowcy na rzecz przedsiębiorcy nie świadczącego usług transportowych, a wykonującego przewozy wyłącznie na potrzeby własne, jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę czy też świadczy usługi na podstawie innego stosunku prawnego. W ocenie J. Z. przedsiębiorca wykonujący identyczną działalność przy pomocy kierowców zatrudnionych na podstawie umów cywilnoprawnych jest traktowany w sposób odmienny od przedsiębiorcy, który przewozy na potrzeby własne wykonuje przy pomocy osób zatrudnionych na podstawie umów o pracę. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że trudno jest wskazać jaki ważny interes publiczny przemawia za tym, aby przedsiębiorcy, którzy wykonują przewozy na potrzeby własne wykonywali je osobiście lub wyłącznie przy pomocy swoich pracowników. Trudno jest znaleźć uzasadnienie dla zabrania przedsiębiorcom wykonującym przewozy na potrzeby swojej działalności gospodarczej możliwość zatrudniania kierowców na podstawie np. umów cywilnoprawnych. Analizując art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym wskazać należy, iż podobny interes nie istnieje, a wszelkie zakładane w ustawie cele (w tym dotyczące doprecyzowania warunków przewozu na potrzeby własne) mogłyby być spełnione także w sytuacji, w której przedsiębiorcom ułatwiono wykorzystywanie w toku swojej działalności także kierowców zatrudnionych na podstawie innych umów niż umowa o pracę. Skarżący wskazał, że zróżnicowanie pozycji przedsiębiorcy w zależności od tego, czy zatrudnia kierowców na podstawie umów o pracę, czy też na podstawie innych stosunków prawnych jest niedopuszczalne jako przejaw dyskryminacji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. poza nieważnością postępowania, którą bierze pod rozwagę z urzędu. Związanie NSA granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw skargi. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym − zdaniem skarżącego − uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania − wykazania dodatkowo, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na to, że skarga kasacyjna została ograniczona wyłącznie do zarzutu związanego z pierwszą podstawą kasacyjną art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym stanowiącym podstawę wydania zaskarżonego wyroku, który nie może być skutecznie podważany przez przytoczenie w podstawie skargi kasacyjnej wyłącznie przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt FSK 192/04, ONSAiWSA 2004/3/68). Oceniając w pierwszym rzędzie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym stwierdzić należy, iż jest on nietrafny. Stosownie do wskazanego wyżej przepisu niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne - oznacza każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki: a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych. Wskazać należy, iż powołany przepis posługuje się pojęciem "pracownik", którego definicję zawiera art. 2 k.p. stosownie do którego "pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę". W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż ustawa o transporcie drogowym nie zawiera definicji "pracownika". Brak definicji danego pojęcia w danym akcie normatywnym lub danej gałęzi prawa oznacza, że w przypadku istnienia jego definicji w innej gałęzi prawa należy oprzeć się na definicji legalnej (por. uchwała SN z dnia 9 czerwca 1976 r., VI KZP 13/75. OSNKW 1976/7-8/86). Taka legalna definicja jest sformułowana w Kodeksie pracy. Zauważyć należy, że gdyby ustawodawca uznawał za możliwe posługiwanie się terminem "pracownik" w innym niż kodeksowe znaczeniu, to niewątpliwie w ustawie o transporcie drogowym zawarłby odmienną definicję tego pojęcia (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2006 r., I OSK 78/06). Dla spójności i jednolitości systemu prawnego oraz definicji w nim obowiązujących ustawodawca nie może wprowadzać różnych znaczeń dla tych samych pojęć – w niniejszej sprawie definicja "pracownika". Sąd kasacyjny w pełni podzielił stanowisko Sądu I instancji, że kierowca prowadzący pojazd skarżącego na podstawie umowy cywilnoprawnej (umowa zlecenia nr [...] z dnia [...] października 2004r.) nie był jego pracownikiem w rozumieniu przepisów prawa pracy tym samym nie został spełniony warunek określony w art. 4 pkt 4 lit. a) ustawy o transporcie drogowym. Przewóz ten nie mógł być uznany za przewóz na potrzeby własne w rozumieniu tegoż przepisu. Wobec powyższego przewóz ten był transportem drogowym, do którego wykonywania wymagane było posiadanie licencji, a jej brak uzasadniał nałożenie kary pieniężnej. Zarzut naruszenia art. 4 pkt 3 cyt. ustawy usuwa się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż skarżący nie uzasadnił sposobu jego naruszenia przez Sąd I instancji, którego orzeczenie jest przedmiotem kontroli kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 20, art. 22 i art. 32 Konstytucji RP poprzez zastosowanie naruszającego przepisy art. 4 pkt 3 i 4 cyt. ustawy o transporcie drogowym jest bezzasadny gdy się zważy, że o zgodności danego przepisu ustawy z Konstytucją RP orzeka Trybunał Konstytucyjny (art. 188 Konstytucji). Skutki orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mogą mieć znaczenie dla oceny uprawnień wynikających z art. 272 § 1 p.p.s.a. do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego. Sędzia jest związany ustawą dopóki posiada ona moc obowiązującą (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Brak usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych skutkuje oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.