VII SA/Wa 828/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Asesor WSA Paweł Groński, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej za popełnioną samowolę budowlaną. I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. K. kwotę 400 zł (czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. na podstawie art. 49 ust 1 i art. 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane ustalił wobec A. K. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł za dokonaną samowolę budowlaną z obowiązkiem jej uiszczenia do dnia [...] stycznia 2005 r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że inwestor wykonał nałożone na niego postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. obowiązki zmierzające do legalizacji samowolnej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w M. przy ul. [...], a zatem kolejnym etapem było ustalenie wysokości należnej opłaty legalizacyjnej. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwany dalej "kpa"/ po rozpatrzeniu zażalenia A. K. – uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu i określił nowy termin uiszczenia opłaty do dnia [...] kwietnia 2005 r., w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. prawidłowo ustalił opłatę legalizacyjną, która w stosunku do przedmiotowej samowoli wynosi 50.000 zł. Wysokość ta wynika z precyzyjnych i wiążących organ przepisów prawa budowlanego, dlatego nie ma on możliwości uznaniowego ustalenia wysokości opłaty adekwatnej do sytuacji finansowej inwestora. Jednocześnie organ drugiej instancji stwierdził, że skoro minął już termin do uiszczenia opłaty określony w zaskarżonym postanowieniu to zasadnym jest określenie go na nowo, co uczynił wyznaczając go na [...] kwietnia 2005 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożył A. K. podnosząc, że nie jest w stanie uiścić tak wysokiej opłaty legalizacyjnej oraz, że samowola budowlana wynikała z konieczności szybkiego wybudowania budynku dla swojej nowo założonej rodziny. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ - uchylił własne postanowienie z dnia [...] lutego 2005 r. w całości oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] stycznia 2005 r. w części dotyczącej terminu i w tej części umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, w pozostałej części utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego postanowienia podano, że termin, do którego należy uiścić opłatę legalizacyjną wynika wprost z art. 59g ust 2 prawa budowlanego, który stanowi, że wymierzoną karę wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, o którym mowa w ust 1, w kasie właściwego urzędu wojewódzkiego lub na rachunek bankowy tego urzędu. Dlatego też organ drugiej instancji skorzystał z uprawnienia autokontroli określonego w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – uznając, iż nie jest związany granicami skargi i uchylił własną decyzję i częściowo decyzję organu pierwszej instancji w celu wyeliminowania tej części decyzji, która określała termin, do którego należy uiścić opłatę. Ponadto organ odwoławczy odnosząc się do skargi zawierającej wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej wyjaśnił, że przy procedurze zmierzającej do zalegalizowania samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego nie ma możliwości uznaniowej wyliczenia należnej opłaty legalizacyjnej. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. K. ponownie podając, że ze względu na swoją sytuację finansową nie jest w stanie uiścić wymienionej opłaty legalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Wyrokiem z dnia 24 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 679/05 uchylił zaskarżone postanowienie uznając w uzasadnieniu wyroku, że doszło do naruszenia art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyrokiem z dnia 2 marca 2007 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 340/06 na skutek skargi kasacyjnej A. K. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na naruszenie art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co powoduje nieważność postępowania sądowego, gdyż małżonka inwestora nie brała udziału w postępowaniu sądowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej jest przez Sądy administracyjne sprawowana pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie zaś art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm./ – zwanej dalej "ppsa" – uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione. Zgodnie bowiem z art. 134 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może też wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżone postanowienie dopuścił się naruszenia jego formalnoprawnej podstawy, tj. art. 54 § 3 ppsa, co nakazuje Sądowi uchylić zaskarżone postanowienie wydane w trybie tzw. autokontroli. Artykuł ten stanowi, że organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Przepis ten wskazuje więc tryb, zakres i termin uwzględnienia skargi, którymi organ jest związany. Rzeczywiście organ administracji dokonując autokontroli nie jest związany granicami skargi /tu orzecznictwo i doktryna są zgodne – patrz komentarze do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, T. Woś, J.P. Tarno, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek/. Niezwiązanie wymienionego organu granicami skargi uzasadnia przyjęcie, że stosownie do art. 135 ppsa organ ten stosuje również przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Treść art. 54 § 3 ppsa jednoznacznie jednak wskazuje, że warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, a więc uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej. Przez uwzględnienie skargi w całości należy rozumieć uwzględnienie skargi co do istoty. Ograniczenia, których organ doznaje w przypadku zamiaru skorzystania z art. 54 § 3 ppsa wynikają ze sposobów rozstrzygnięcia w oparciu o ten przepis. Decyzja wydana na podstawie art. 54 § 3 powinna bowiem rozstrzygnąć o losach zaskarżonej decyzji i ewentualnie decyzji organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie takie może zawierać: - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części (w zależności od zakresu zaskarżenia) i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy; - uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie o istocie sprawy; - uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania pierwszej instancji; - uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania odwoławczego. Nie jest natomiast możliwe zastosowanie uprawnień wyłącznie kasacyjnych, tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (T. Woś , Hanna Knysiak-Molczyk, Marta Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Warszawa 2005 r.). W przypadku zatem, gdy okaże się po wniesieniu skargi, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego), to skorzystanie z uprawnień autokontrolnych może okazać się niemożliwe. Również nie będzie możliwe skorzystanie z tych uprawnień wówczas, gdy skarga jedynie częściowo zasługuje na uwzględnienie. Nie jest zatem możliwa sytuacja, w której decyzja wydana w wyniku uwzględnienia skargi, będzie częściowo zmieniać decyzje poprzednie, zaś w części pozostaną one bez zmiany. Decyzja wydana na podstawie art. 54 § 3 ppsa jest decyzją wydaną przez organ drugiej instancji, a zatem niejako zastępuje poprzednią, zaskarżoną do sądu administracyjnego. (por. uchwała pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu z dnia 15 grudnia 1984 r.; III AZP 8/1983; OSNCP 1985 r. Nr 10 poz. 143 i uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r.; OPS 16/1999; ONSA 2000 r. Nr 3 poz. 94). Nie ma wątpliwości, że uchylenie, zmiana lub umorzenie opłaty legalizacyjnej nie jest możliwe, gdyż przepisy prawa takiej możliwości nie przewidują. Organ odwoławczy przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia dopuścił się także naruszenia art. 139 kpa, tzw. zakazu reformationis in peius, gdyż wyznaczony postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r. termin do uiszczenia opłaty legalizacyjnej – [...] kwietnia 2005 r. – był korzystniejszy dla skarżącego, niż termin z art. 59g ust 2 prawa budowlanego – tj. "siedem dni". Organ odwoławczy obowiązuje zasada reformationis in peius wynikająca z art. 139 kpa. W niniejszej sprawie miało miejsce naruszenie tego zakazu /naruszenie przepisu art. 139 kpa/. Celem tego przepisu jest zapewnienie osoby odwołującej się, przed ewentualnością pogorszenia swej sytuacji w postępowaniu przed organem drugiej instancji. Z treści tego przepisu wynika więc niemożność orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Zakaz ten bowiem oznacza, że osoby dowołujące się powinny być wolne od obaw, że w wyniku złożonego przez siebie odwołania otrzymają rozstrzygnięcie mniej korzystne od tego, które zaskarżyły. A w niniejszej sprawie organ odwoławczy w wyniku odwołania A. K. wydał rozstrzygnięcie mniej korzystne dla odwołującego się, bo radykalnie ograniczył termin do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Ze względu na wykazane uchybienia organu odwoławczego Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł, jak w sentencji wyroku.